甘肃“专车第一案”一审宣判
法院认定属非法营运但罚款2万明显不当
判决变更处罚决定给予罚款6000元
3月21日上午，张某诉甘肃省兰州市城市交通运输管理处（以下简称“城运处”）交通行政处罚、兰州市交通运输委员会（以下简称“交通委”）行政复议一案在兰州铁路运输中级法院一审宣判，判决撤销被告交通委的行政复议决定，变更城运处对张某罚款2万元的行政处罚为罚款6千元。
法院审理认定，原告张某未取得相关经营许可，从事网约车载客行为属于非法营运；但处以2万元罚款，属于明显不当。
《法制日报》记者获悉，该案是交通运输部等部门《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》颁布后，甘肃首起针对网约车经营这一新生事物提起的行政诉讼，被称为甘肃“专车第一案”而备受关注。
网约载客被查提起诉讼
2016年10月26日，原告张某驾驶自己的车辆，在兰州市西客站附近利用“滴滴打车”软件联系，搭载一名乘客欲前往金牛街，被被告城运处执法人员查获。执法人员对查处现场和过程进行录音录像，对乘客进行了询问。
根据询问情况，城运处作出《车辆暂扣凭证》，将原告车辆暂扣，并制作了现场笔录和扣押清单。
2016年11月3日，城运处向原告送达了《违法行为通知书》。
同年11月9日，经过集体讨论决定后，被告城运处作出《行政处罚决定书》，决定给予张某罚款20000元的行政处罚。
原告张某不服，于12月6日向交通委申请复议。交通委于2017年1月3日作出《交通运输复议决定书》，维持城运处对原告作出的行政处罚决定。
今年1月19日，因不服处罚和复议决定，原告张某向法院提起诉讼。张某诉称，其是按照“滴滴打车”模式运输经营，并无违反出租车经营服务管理规定，其行为是合法经营，不是非法营运。请求撤销城运处作出的行政处罚决定和交通委作出的交通运输复议决定。
3月1日，兰州铁路运输中级法院公开开庭审理了此案。
从事网约车运营也要许可
法院在审理中查明，原告张某是利用案外人张某某的驾驶证在“滴滴打车”软件进行注册，但登记和联系载客使用的车辆信息为其本人所有车辆的信息。
法院认为，根据相关法律、法规规定，非法营运是指未按规定领取有关主管部门核发的营运证件和超越核定范围进行经营的行为，该行为扰乱正常的客运秩序，并危害人民群众的生命和财产安全，应当依法予以查处。
针对原告使用他人身份信息利用网络预约软件联系提供服务是否属于非法营运的问题，法院审理认为，网络预约软件利用现代科技通过对司乘双方的个人信息和行车路线进行登记和记录，大大提高了出租车服务的安全性。相对传统的出租车服务，网约车能为社会公众提供更加安全、便捷的服务，但由于缺乏有效的监管，致使网约车的运营也存在一定的安全隐患。因此，网约车平台公司作为经营者，应当依法依规进行经营，并加强对网约车驾驶员和车辆的审核和监管；城市道路运输管理部门作为监管者，也应当加大对网约车的有序管理，从而确保广大乘客的人身和财产安全。
2016年11月1日起施行的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，对网络预约车平台公司、网约车车辆和驾驶员以及网约车的经营和管理均作出了明确的规定。尽管本案中原告张某的行为发生在该暂行办法实施之前，但被告城运处对张某作出的行政处理行为在该暂行办法实施之后，故该暂行办法中关于网络预约车有关程序方面的规定仍可作为本案处理网络预约车经营行为的重要参考。
《暂行办法》规定，网约车平台公司应当在取得相应《网络预约出租汽车经营许可证》并向企业注册地省级通信主管部门申请互联网信息服务备案后，方可开展相关业务。
法院认为，原告张某使用的“滴滴打车”软件虽由网约车平台公司提供，但其不能出示从事网约出租车运输的许可证明，且张某借用他人身份资料在网约车平台注册，联系载客的行为，也不符合该暂行办法对网约车驾驶员“线上提供服务的驾驶员与线下实际提供服务的驾驶员一致”的要求，因此，其行为无论是依照《出租汽车经营服务管理规定》，还是参考《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》，均属非法营运。故其认为使用“滴滴打车”模式运输经营的行为不是非法营运的理由不能成立，不予支持。
顶格处罚2万有违公平公正
据悉，本案中，被告城运处对原告给予20000元罚款的行政处罚行为，以及被告交通委的复议决定是否合法，也是庭审中的争议焦点。
法院认为，道路运输条例规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。” 据此，本案被告城运处作为兰州市道路运输管理部门，具有对非法营运行为进行查处的职权。
根据交通运输部《出租汽车经营服务管理规定》：“未取得出租汽车经营许可，擅自从事出租汽车经营活动的由县级以上道路运输管理机构责令改正，并处5000元以上20000元以下罚款。”根据在案证据，被告城运处依照法律规定，对整个执法过程进行全程录像，该录像足以证明原告利用网约车软件联系载客行为的事实。在处罚过程中，被告依法履行了告知权利义务等法律程序，作出暂扣原告车辆的决定。在听取原告陈述与申辩，并告知原告相关权利义务后，经过调查和集体讨论，依据《出租汽车经营服务管理规定》，作出了行政处罚决定。该行政处罚的证据充分，程序合法。
关于被告兰州市城市交通运输管理处给予原告张某罚款20000元的行政处罚是否适当的问题，法院认为，行政处罚法规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，原告张某尽管利用他人身份资料进行了网约车资料登记，实施了非法营运的行为，但其所登记的车辆信息为其本人所有的车辆，且系通过使用网约车平台实施营运行为。从被告提供的证据来看，其仅针对原告本次非法营运行为进行了处罚，无充分证据证明原告非法营运行为情节严重。故被告城运处在作出处罚决定时，未考虑原告违法行为的程度和现实危害性，也未考虑原告使用网约车平台联系载客行为的实际情况，将所有的违法责任全部归结于原告，且处以罚款20000元的顶格处罚，有违公平公正，属明显不当。
同时，被告交通委在复议过程中，听取了被告城运处的答复意见，但在审查处罚决定时，未考虑原告违法行为的情节，针对明显不当的行政处罚作出维持的复议决定，不符合合理行政的原则。
法院认为，被告城运处对原告非法营运行为给予行政处罚的证据确凿，程序合法，但在作出罚款20000元的处罚决定时未综合考虑原告的违法行为情节和社会危害程度，该行政处罚明显不当，应予纠正。被告交通委未全面审查案件的实际情况，作出维持该处罚决定的复议决定，该复议决定明显不当，应予撤销。（赵志锋马进珍）
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主审法官详解甘肃“专车第一案”焦点问题
3月21日上午，被称为甘肃“专车第一案”的张某诉兰州城运处交通行政处罚、兰州交通委行政复议一案在兰州铁路运输中级法院一审宣判后，《法制日报》记者就此案中公众关注的焦点问题采访了主审法官。
为何是判决变更而非撤销
去年12月30日，山东省济南市市中区人民法院对“全国网约车第一案”作出一审行政判决，撤销了被告作出的《行政处罚决定书》。公众比较关心的是，本案为什么是判决变更，而不是判决撤销?
该案的主审法官介绍，这两起案件违法行为发生的时间不同。山东的案件是在2015年，而本案原告的载客行为发生在2016年10月26日，被告的行政处罚行为是在2016年11月9日作出。而交通部等7部委颁布的《网络预约出租车经营服务管理暂行办法》自2016年11月1日起生效，该案件的行政处理刚好在该办法生效实施期间。因此，根据行政诉讼实体从旧，程序从轻以及有利于行政相对人原则出发，本案在审理过程中把该办法中有关网约车经营程序方面的规定作为重要参考。
此外，具体的案情也不尽相同。山东的案件中，判决书在认定被告处罚畸重的同时，还认定被告的行政处罚决定书没有载明原告违法事实的时间、地点、经过以及相关道路运输经营行为的具体情节等事项。基于这两个原因，判决对行政处罚行为予以撤销。而本案中，被告城运处认定原告违法事实的证据是充分的，对原告的整个处罚程序也是合法的，只是处罚畸重。鉴于被告城运处的行政处罚仅存在处罚不当的问题，为节约行政执法成本和司法成本，也为了减轻当事人的诉累，法院作出了变更判决。
为何变更罚款6000元
原告起诉的请求是要求撤销被告的行政处罚，而法院以明显不当为由作出变更判决，变更为罚款6000元，事实和法律依据是什么?
该案主审法官介绍，根据行政诉讼法规定，在行政诉讼中，人民法院对被诉行政行为审查的基本原则就是合法性审查为主，合理性审查为辅。依照合法性审查的原则，行政审判的职责是审查行政行为的合法性而不是原告的诉讼请求。因此，人民法院的司法审查往往不受原告诉讼请求的限制，可能会出现“诉判不一”的现象。
本案在处理过程中，既要考虑原告行为的违法性，又要考虑违法行为的程度和社会危害性，综合全部因素作出裁判。
在本案审理中，法院还查明原告在滴滴平台注册时，因其驾龄不够，而利用他人身份资料进行注册，但其在平台所留车辆信息是自己的。所以，合议庭从社会危害性和违法行为的严重程度考虑，最终决定给予原告略高于处罚最低限的罚款额度。
为何撤销行政复议决定
本案判决中，为什么在判决中撤销了交通委的复议决定，却变更了城运处的行政处罚?
主审法官介绍，关于行政行为“明显不当”的处理方式，行政诉讼法第七十条和第七十七条作出不同规定。第七十条规定对明显不当的行政行为，人民法院判决撤销或者部分撤销。第七十七条规定行政处罚明显不当的，人民法院可以判决变更。
本案中，被告城运处作出的处罚决定，经过复议机关交通委的维持。所以，在行政诉讼中交通委作为共同被告参加了诉讼。法院在审查两被告所作的行政行为时认为，被告城运处所作的行政处罚明显不当，决定予以变更。而被告交通委在行政复议时，对明显不当行政处罚决定作出维持的复议决定也属于明显不当。法院要对原行政行为进行变更时，必须将该复议决定予以撤销，否则将会出现司法裁决和行政复议决定相冲突的情况。（赵志锋）
