违规生猪养殖场旁就是河溪，不远处的水闸写有“依法治水、造福人民”字样。资料图片
工作人员利用仪器对违规养殖场的范围进行测算。资料图片
近期，广东汕头检察机关又依法提起两宗行政公益诉讼。截至目前，汕头检察机关已依法提起民事公益诉讼1件、行政公益诉讼7件。
作为广东省检察机关提起公益诉讼工作试点之一，汕头市检察机关实行“一体化”办案机制，集中组建专业化办案组，共发现公益诉讼案件线索142件。
记者观察到，“以生态环境和资源保护领域为重点”是这些公益诉讼案件的共同特点。去年年底，汕头市人民检察院向潮州市中级人民法院起诉的粤东首宗公益诉讼案件胜诉。
“公益”是检察机关提起公益诉讼的根本出发点和落脚点，是与“私益”相对而言。在履职过程中，检察机关扮演的“公益诉讼人”角色举足轻重。
那么，汕头市检察机关如何开展试点工作，当好“公益诉讼人”？记者进行了走访。
履职中发现污染现象并提起诉讼
近期，汕头市人民检察院在履行职责中发现，龙湖区新溪镇西南村靠近村民居住区有多处生猪养殖场，部分还占用了基本农田。这些生猪养殖场均没有获得建设规划许可，未加装污水处理设施，多年来产生的生猪排泄物、养猪废水直接排放入附近沟渠或下水道，污水、粪便横流；使用垃圾作为燃料烹煮馊水，散发恶臭气味，污染空气，严重危害公共卫生环境和生态环境。
2016年11月25日，汕头市人民检察院向汕头市龙湖区新溪镇人民政府发出检察建议书，建议其依法对上述生猪养殖场治理整顿。但新溪镇政府没有切实履行职责，致公共卫生环境和生态环境继续受到污染，国土资源受到严重破坏。近期，龙湖区检察院因新溪镇政府不依法履行监管职责，依法向汕头市金平区人民法院提起行政公益诉讼。
2月14日，汕头市人民检察院民行科相关负责人龙湖区检察院相关负责人、区国土资源局相关负责人镇政府相关负责人、相关村干部一起来到西南村现场。
“此次到现场调查取证的目的是为了调取更加精确说明面积和地点的诉讼证据，以及核实镇政府在检察机关监督后的整改推进情况。”汕头市检察院民行科主要负责人告诉记者。
新溪镇政府相关负责人告诉记者，已经根据市检察院下达的检察建议书，相关村落有的已经拆除了五分之二的违章棚户，其他也正在逐步推进中。“村民把土地围起来以后，就对土地进行私自改用，随着外来人口增多，耕作没有以前的收益好了，大家就改成养殖场。自从汕头市检察机关针对行政机关对土地违法使用情况怠于履行监管职责进行监督后，我们也有了法律依据，村干部也可以相应地做好村民工作，让村民懂法守法，保护好环境。”
在现场，相关的村干部和镇政府相关负责人也对用地的相关村民和养猪户发出了整改的最后通牒。
公益诉讼案件多“剑指”环境污染
对龙湖区新溪镇提起行政公益诉讼，是汕头市检察机关开展行政公益诉讼试点工作的一个缩影。
2015年7月1日，广东被确定为检察机关提起公益诉讼的试点省份。当月省检察院审议通过《广东省检察机关提起公益诉讼试点工作实施方案》，并经最高人民检察院批准后，确定广州、深圳、汕头、韶关、肇庆、清远等6市开展试点工作，试点期限为两年。
2016年，汕头市检察机关实行“一体化”办案机制，集中组建专业化办案组，共发现公益诉讼案件线索142件，依法提起民事公益诉讼1件、行政公益诉讼7件。
记者观察发现，“以生态环境和资源保护领域为重点”是这些公益诉讼案件的共同特点。这些公益诉讼案件主要针对保护生态环境，包括空气、植物到土壤。
其中，包括汕头市潮阳区谷饶镇石光村石场违法生产；汕头市龙湖区新溪镇西南村靠近村民居住区有多处生猪养殖场，未获得建设规划许可，排放污水污染环境，部分还占用基本农田；私设酸洗工场污染环境；南澳县后宅镇田安山东北坡的南澳县田某公司未办理环评手续，进行环境违法的采石作业等，都涉及到环境资源受破坏的方方面面。
行政公益诉讼试点尚无经验可借鉴
据介绍，试点工作中检察机关把握的原则是：对于“私益”受到侵害的，积极引导特定主体通过民事诉讼、行政诉讼及行政复议等其他法律途径予以解决，防止将“公益”泛化，把不具有公共性的利益以公益诉讼的方式进行保护。只有当国家和社会公共利益受到侵害，又没有相应的主体主张权利或提起诉讼时，检察机关才以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼。
“检察机关通过提起公益诉讼的方式对违法行为进行监督，进而实现惩治违法行为，维护国家和社会公共利益的目的，这也是检察机关法律监督职能的体现。”相关负责人说。
民行科主要负责人告诉记者，每宗案件办案的工作方式方法都不一样。检察机关在试点期间，在办案中遇到过不少难题，这和检察机关提起公益诉讼试点尚无经验可供借鉴，相关法律规定尚不完善有一定关系。
“办理公益诉讼案件涉及违法行为的调查核实、损害后果评估鉴定、因果关系判定等问题，办案程序还未真正成熟，缺乏细化的可操作性的法律规定。”该主要负责人坦言。
独创“一体化”办案机制
俗话说“方法总比困难多”。针对办案过程中一些困难，汕头市检察机关创新性地实行了“一体化”办案机制，联合办案成为汕头市检察机关不同于其他试点单位的办案特色之一。
民行科主要负责人告诉记者，鉴于公益诉讼的办案过程复杂，需要开展繁重的调查取证工作，而汕头市检察机关基层院民行干部人员少，未能满足新增的试点办案需求。且汕头市除潮阳区、潮南区离中心城区较远外，其他区县距离不远，具备基层院干警到市院合署办公办案的条件。
为此，汕头市人民检察院创新性地实行“一体化”办案机制，将基层院派出的干警集中到市院，由市院统一指挥和调配。
龙湖区检察院民行科相关负责人认为，该机制有益于民行部门新增的公益诉讼办案业务。她告诉记者，由于公益诉讼目前尚未有明确的操作方式，要靠各试点单位探索，基层院干警集中市院，互相学习讨论，补足专业知识，提升办案能力。再由市院指导办案，有利于提高公益诉讼办案效率和质量。
■延伸
公益诉讼案件覆盖六区一县
自从汕头市检察机关开展公益诉讼试点工作以来，已提起了1宗民事公益诉讼、7宗行政公益诉讼。这些公益诉讼案件有什么看点？
看点一：粤东首宗民事公益诉讼案件胜诉
汕头市人民检察院去年向潮州市中级人民法院起诉的郭某全等人污染环境案是粤东首宗公益诉讼案件，潮州市中级人民法院已于去年年底一审判令4名被告赔偿环境损害损失500多万元。
2014年9月17日，郭某全、黄某雄、陈某东在未配套环保设施及办理环评审批手续的情况下，在潮阳区城南街道凤北村集体所有的土地上合作开办酸洗工场，以酸洗、烧熔的方式拆解废旧集成电路板，排放未经环保处理的废水和非法处置废渣，严重污染了环境。郑某受雇于郭某全、黄某雄参与酸洗作业。而姚某财明知黄某雄租用土地用于开设拆解工场，仍出租土地给黄某雄。
2015年10月10日，郭某全、黄某雄、郑某被潮阳区人民法院以污染环境罪等罪名分别判处四年到九个月不等刑期；陈某东在逃未获刑；姚某财已向公安机关投案。汕头市人民检察院根据规定，以公益诉讼人身份向潮州市中级人民法院提起民事公益诉讼。
2016年12月，潮州市中级人民法院对该案作出一审判决，依法判处郭某全、黄某雄、陈某东、姚某财4人连带赔偿环境损害损失532.9642万元，并付还公益诉讼人为提起公益诉讼而支付的合理费用10万元。
看点二：七个基层院各提起1宗行政公益诉讼
去年汕头市检察机关还提起了7宗行政公益诉讼，7个基层院都各自提起一宗行政公益诉讼，案件覆盖六区一县。
其中，金平区检察院、龙湖区检察院、濠江区检察院、澄海区检察院、潮阳区检察院、潮南区检察院、南澳县检察院分别对金平区水务局、龙湖区新溪镇政府、濠江区农林水务局、澄海区水务局、潮阳区环保局、潮南区国土资源局、南澳县环保局怠于履职行为向法院提起行政公益诉讼。
跨区域起诉是汕头市中级人民法院针对行政诉讼案件管辖规定，制定了跨地区管辖，即金平区法院和龙湖区法院交换管辖，潮阳区法院和潮南区法院交换管辖，澄海区法院和濠江区法院交换管辖，南澳县实行属地管辖。
看点三：督促履职推进生态环境保护
在提起公益诉讼的同时，汕头检察机关积极履行诉前程序，2016年通过检察建议办理行政类诉前程序案件75件，占全省同类案件32.6%，其中已过一个月回复期收到回复58件，相关行政机关完成整改15件。
行政公益诉讼是促进行政机关依法履职的有效手段。在生态环境领域，检察机关通过行政公益诉讼，督促行政机关对污染企业和污染者进行监管，制止污染损害公共环境违法行为。对污染者和污染企业，检察机关还以民事公益诉讼的手段要求其承担损害赔偿责任，从而多管齐下推进生态环境的保护。
■链接
行政公益诉讼诉前程序：最高检《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，检察机关在提起行政公益诉讼之前，应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书后一个月内依法办理，并将办理情况及时书面回复检察机关。
试点检察机关提起民事公益诉讼的案件范围确定为检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。在这类案件中，被告是实施损害社会公共利益行为的公民、法人或其他组织。
提起行政公益诉讼的案件范围为检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害的案件。在这类案件中，被告则是违法行使职权或者不作为的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。
