从改革经验到地方性法规
——四川多元化解纠纷立法之路
在2015年初召开的四川省第十二届人民代表大会第三次会议期间，四川省人大代表、省高院院长王海萍提交了一份《关于推动多元化解决纠纷地方立法的建议》。一年后，全国人大代表、四川省检察院副检察长罗春梅向十二届全国人大四次会议建议，从国家顶层设计层面，制定多元化矛盾纠纷解决促进条例。这两份建议引发多方关注和热议。
伴随着社会矛盾纠纷的不断凸显，以及立案登记制的实施，法院普遍面临的“案多人少”问题越发突出，仅靠增加司法办案力量已不适应司法体制改革的要求。多年来，四川省在纠纷多元化解工作中进行了积极探索，特别是眉山等地开展“大调解”和“诉非衔接”的改革经验走在全国前列。多方人士呼吁，对此加以总结提升，以地方性法规的形式固定下来，促进纠纷多元化解工作规范化、法治化。
法院成矛盾化解“主战场”
近年来，四川省针对多元化解纠纷进行了积极探索，特别是眉山等地形成了“大调解”“诉非衔接”等全国领先的改革经验。多方人士呼吁，积极推动多元化解纠纷进入立法程序，将改革成功经验加以总结提升。
11月28日，《四川省多元化解纠纷促进条例（草案）》（下称条例）首次提交省十二届人大常委会第二十九次会议审议，这是全省正式以地方性法规的形式将改革经验固定下来，促进纠纷多元化解工作规范化、法治化。
多元化解纠纷从2012年眉山法院开始探索到2016年进入立法程序，前后历时5年。这项工作如何从萌芽到推广，条例内容如何制定，立法背后又发生了哪些故事？围绕这些问题，推出本期报道。据2016年2月召开的全省中院院长会透露，全省法院2015年全年受理各类案件数量突破90万件大关，同比上升近15%。随着立案登记制改革的推进，更多矛盾纠纷涌入法院。尤为明显的是立案登记制正式施行8个月后，全省法院接收诉状共立案32.8万件，同比上升18.51%。在案多人少矛盾进一步凸显的情况下，“如何既依法保护当事人的诉权，又缓解案件急剧增加给法院带来的案多人少矛盾”成为法院面对的突出问题。“现阶段出现了法官被大大小小案子淹没的现象，是由于纠纷解决机制发展不均衡，导致法院成了各类矛盾的解决中心。”最高司改办原副主任蒋惠岭曾在接受媒体采访时提到，诉讼只是社会治理的方式之一，而且有一定局限性。“如果所有纠纷都通过诉讼的方式解决，不仅限制了纠纷解决机制的多样化，而且不利于诉讼的及时解决。”蒋惠岭认为，所以要建立完善多元化纠纷解决机制，激活、调动社会上的各种纠纷解决资源。
2015年5月1日，最高法《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确规定：“人民法院进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，加强诉前调解与诉讼调解的有效衔接，为人民群众提供更多纠纷解决方式。”全面推进多元化纠纷解决机制改革，被视为既是人民法院司法改革的重要内容，又是立案登记制改革的重要配套措施。
眉山诉非衔接经验全国推广
“在眉山，遇到纠纷，第一想到的不是去法院打官司，而是找调解。”眉山市民李先生的话很有代表性。眉山的“一站式”纠纷解决平台早已遍地开花。
2012年，眉山被最高法纳入诉非衔接矛盾纠纷解决机制改革试点，眉山法院大胆创新，创造了多元纠纷解决机制的“诉非衔接”眉山经验。诉和非，“非”指非诉讼的多元化调解组织，“诉”指法院，“诉非衔接”就是这两个方面的联通，把前面的非诉讼多元化调解组织和法院的审判工作联通。
2014年，眉山市某建筑公司在一项工程施工中需要租赁塔吊。王某从中牵线帮助租赁。2014年4月，塔吊在使用中发生故障，王某雇用的夏某上塔吊维修，不小心掉下来摔成高位截瘫，花去医疗费近60万元。夏某要求赔偿损失。但是，王某因私刻印章被追究刑事责任，赔偿问题一下子陷入困境。眉山市丹棱县法院委派县大调解办公室组织相关单位参加调解，很快促成双方达成协议。这是2014年以来眉山发生的7万多件矛盾纠纷中，通过“诉非衔接”成功化解的一个典型案例。
2015年，中央改革办将眉山法院“诉非衔接”经验选为党的十八大以来30个改革成功案例之一。2015年4月，最高法专门在眉山市召开现场会，向全国法院作经验推广。最高人民法院院长周强先后三次对眉山的“诉非衔接”工作作出肯定性指示，眉山法院“诉非衔接”改革试点中期和终期评估成绩位列全国第一。
此后，四川全省法院整合法院内外的解纷力量，优化法院内外的资源配置，在全社会树立“司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念，努力打造多元解纷机制的“升级版”。
多方呼吁立法推动法治化
最高法院院长周强在2015年4月9日眉山会议上指出，各级法院要按照“国家制定发展战略、司法发挥保障作用、推动国家立法进程”新“三步走”战略，加快推进多元化纠纷解决机制改革的进程，推动多元化纠纷解决机制立法，构建系统、科学的多元化纠纷解决体系。
在此前的2015年1月，省人大代表、时任眉山中院院长（现任省高院副院长）刘楠在参加省第十二届人民代表大会第三次会议期间提交了“加快推进多元化纠纷解决机制的地方立法，为依法治省提供强而有力的解决支撑”的议案。这份议案在代表团讨论会上一经提出，立刻引起了与会代表们的共鸣，并最终确定以眉山代表团的名义郑重向大会提交。
同样在该次大会上，省人大代表、省高院院长王海萍提交了一份《关于推动多元化解决纠纷地方立法的建议》。王海萍认为，“多元化解决纠纷地方立法，是经济发展新常态下，增强矛盾纠纷应对针对性及时性有效性的必然要求，也是大调解、诉非衔接机制探索的经验总结延续发展和制度升华。”
王海萍提出，如果全省在全国率先制定多元化解决纠纷地方性法规，将有力填补全省乃至全国多元化纠纷解决机制立法空白，为其他省（市、区）制定多元化解决纠纷地方性法规提供借鉴。
一年后的2016年3月，全国人大代表、省检察院副检察长罗春梅向十二届全国人大四次会议建议，加快多元纠纷解决机制的国家立法进程，从国家顶层设计层面，制定多元化矛盾纠纷解决促进条例。该建议再度引起与会代表的关注和热议。
在今年11月28日召开的四川省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上，省人大内司委主任委员严铁桥用“四个需要”说明了制定条例的必要性：落实中央和省委决策部署的需要、适应改革发展稳定的需要、适应当前司法体制改革的需要、总结全省多元化解成功经验的需要。“当前改革进入了攻坚期和深水区，涉及到深层次的社会矛盾明显增加，各种利益冲突明显加剧，纠纷日趋复杂多样，因此，采用多元化解矛盾纠纷的办法十分必要。”严铁桥提到，当前和解、调解、仲裁、行政裁决等非诉讼途径作用发挥不够，存在主体责任不明确、衔接机制不完善、保障措施不到位等问题，需要通过立法加以解决。对全省多元化解成功经验进行总结提升，以地方性法规的形式固定下来，有助于促进纠纷多元化解工作规范化、法治化。
从每词必争到增删数十次
——四川多元化解纠纷立法之路
11月28日，《四川省多元化解纠纷促进 条例（草案）》（下称条例）首次提交省十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议。从2012年眉山开始试点探索相关工作，到2016年以地方性法规的形式固定改革经验，跨越了五年时间。
多元化解纠纷缘何多元？省人大内司委主任委员严铁桥指出：一是化解纠纷的主体多元，包括人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院、仲裁机构、调解组织等各类纠纷化解组织；二是化解纠纷的途径多元，包括和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼等多种纠纷化解途径。
一审稿修改不下20次
目前，我国尚未制定关于多元化解决纠纷系统性的法律法规，相关制定散见于《人民调解法》《仲裁法》《民事诉讼法》等法律规范中。要制定哪些内容？如何确保可执行、易操作、真管用、有特色？成为制定条例面临的难题。
此外，条例作为一部综合性、全局性、基础性的重要法规，仅由一个部门起草将难以胜任。如果委托专家起草，又可能存在诸如理念过于超前、内容过于理想化、操作性不强等问题。
省人大内司委的一份说明透露，条例的起草经历了“五步走”：成立立法领导小组、深入基层进行立法调研、学习外省立法经验、召开专家座谈会反复论证、举行多层面立法座谈会。
为尽快开展条例起草工作，由省人大常委会副主任刘道平担任组长，省人大内司委牵头，省人大常委会法工委和省高院、省司法厅、省法制办、省综治委有关负责同志组成的立法领导小组率先成立，并制定详细工作方案。
立足实际是科学立法的前提。立法领导小组先后赴成都、攀枝花、遂宁、广安、眉山、凉山等市州及其相关区县开展了立法调研深入听取意见、认真总结经验，为立法作好充分起草准备。
此前，全国仅山东、厦门出台了多元化解纠纷条例。“调研时厦门是《厦门市多元化解矛盾纠纷机制条例》，山东则是《山东省多元化解纠纷条例》，各地内容均有不同。”省人大内司委副调研员王启庭说，在学习借鉴外省立法经验的基础上，结合全省实际经过反复讨论修改完善，形成了条例初稿。条例中部分条款充分体现出全省特色的独创性规定，主要是对全省改革实践经验的总结。
一部条例是否可行，要经过再三推敲斟酌。今年9月，省人大内司委召开了全省部分知名专家学者论证会，对条例进行充分论证。同时在召开7个市州、县和部分省人大常委会组成人员、重点省级部门座谈会和书面征求21市州人大常委会、省人大各专门委员会的意见后，11月11日内司委再次召开了18个省级部门座谈会，进一步对条例进行修改完善。“立法调研比较早，只是时间跨度长，主要是没有相关上位法参考，涉及面广争议也比较大，为此进行了充分调研和论证。”王启庭坦言，据不完全统计，制定该条例涉及70余部法律法规，反复议稿。从初稿到一审稿，内司委进行了不下20次修改，确保制定真正高质量的法规。“条例的制定是落实中央法制改革中加强地方立法权的精神，加强地方立法可以照顾地方经济、社会等方面发展的需要。为社会的和谐和发展保驾护航。这个促进条例，相当于是对地方党政机关的一个要求。”对于此次条例的立法工作，四川大学法学院教授万毅表示，立法可以促进纠纷多元化解决，在我国司法体系的基础上，动用社会各界的力量来解决矛盾纠纷，为司法体系减负，节省人力物力。
标题制定曾引发激烈讨论
记者在查阅省人大常委会2016年立法计划时发现，今年3月，省人大公布的立法计划里写的是《四川省矛盾纠纷多元化解机制促进条例》，就题目来看，与一审稿的《四川省多元化解纠纷促进条例》有出入。“围绕条例的标题如何确定，讨论很激烈。”王启庭说。省人大内司委反复讨论研究，最终确定不用“机制”的因是此次制定该条例的落脚点在促进，不是机制构建。
制定时连“纠纷”二字放在多元之前还是之后也有争议。王启庭坦言，多元体现在既可以调解和解也可以仲裁诉讼，类似选民资格案件、认定财产无主案件、宣告有无民事行为能力案件、监护案件等只能诉讼的案件则不适用多元化解，因此最终定为一审稿题目。
失之毫厘谬以千里，立法精神更是如此。又如，条例第五条第一款规定“尊重当事人依法选择纠纷化解途径”，然而制定初稿时并不是这样。据介绍，此前的修改稿中没有“依法”两字，在征求意见时省高院提出异议，称尊重当事人纠纷化解途径的选择必须依法，当事人必须在法律允许的范围内选择，不能任意选择化解途径。“对于劳动争议这类的案件法律规定必须经过劳动仲裁，不服仲裁才能起诉。”王启庭解释道，一般纠纷允许直接起诉，没有前置程序。劳动争议这类就不能任意选择，必须依照法律来选择，仲裁就是前置程序，未经过这类程序的纠纷则不能进入诉讼程序，但仲裁委在仲裁时也可调解。“虽然只是两个字的差别，意思完全不同，‘依法’实则不可缺少。”王启庭说。
对此，万毅也表示认同，他认为，不同的矛盾纠纷有不同解决办法，应让社会各界的力量共同参与，可以依据纠纷的不同类型，选择最适合的解决方法，以达到事半功倍的效果。
条例的立法宗旨中提到“保障当事人合法权益，维护社会稳定与公平正义。”条例对我们每个人的生活有什么影响？万毅表示，最关键的是人们拥有了选择的权利。“群众有纠纷原来可能去法院，现在他拥有了选择权，他可以判断风险，可以衡量自己经济实力怎么样，能否负担需要预交的诉讼费。”万毅说，调解成本更低，时间更短。
随着调研和审议深入会更完善
11月29日，省人大常委会对条例进行了分组审议。对于一审稿，省人大常委会委员们怎么看？
刘道平认为，在实践中要严防以调解之名使法制倒退，严防用调解规避犯罪处罚，严防行政机关或者少数领导人以调解为名干预司法行为，严防司法机关借此减少自己的工作量。“第六条中提到的共同责任是一个易混淆的模糊概念，”对于做好纠纷多元化解促进工作的共同责任，谢道全委员提出异议。谢道全认为，该条列举的“地方各级国家机关、企业事业单位、人民团体、基层群众性自治组织和其他社会组织”各自究竟应负什么责任不清楚，建议予以明确，以利执行操作。谢道全还提出，条例中监督管理罚则过于简单、不够完善，没有将依法应履行化解纠纷职能的部门和个人不认真履职导致发生重大群体性事件、重大治安伤亡事件等影响社会稳定的，该怎样处罚，未进行明确，条例应作出相应规定。“据我了解，国内对多元化解纠纷机制立法的并不多，积累的经验还是不够的。”万毅认为，一部条例一旦进入社会，需要边实施边修正。
对此，省人大多名内部人士均表示，一审稿只是阶段性较成熟的稿子，以后随着调研和审议的不断深入将会更完善。（四川法制报记者开永丽 宋锫培 实习生徐毓蔚）
