夯实法治基础 提升治理能力

　　——广东东莞第三法院关于法院基层治理的调研报告

　　表一：社区法官工作室人力资源分布

　　表二：法院基层治理制约因素调查结果

　　核心提示：党的十八届四中全会指出，要推进基层治理法治化。党的十八届五中全会提出要坚持社会治理创新。人民法院既是法治建设的中坚力量，亦是基层治理的重要主体，法院参与基层治理是实现基层治理法治化的重要路径。广东省东莞市第三人民法院成立课题组，深入分析法院基层治理的基本特点、突出问题和问题成因，进而提出具体建议，以期对法院基层治理实践的法治化探索有所裨益。

　　一、法院基层治理的基本特点

　　课题组梳理出该院近年来的21项基层治理事项，主要是基于以下三项原则：一是治理动机原则，即选取的事项基于社会治理的初始动机。如“庭审规范大练兵”活动主要是基于增强干警司法能力的初衷作出，只是在客观上产生保障社会治理的引申效果，故不纳入本报告范畴；二是社会属性原则，即选取的事项应当对社会公益产生实质影响，能够达到社会治理的高度。如“廉政执法监督卡”制度虽然满足司法治理监督需求，但仅适用于特定案件诉讼参与人，不具有严格意义的社会属性；三是类型归纳原则，即选取的事项应当是类型概括的结果。发生两次以上（含两次）的同类事项，仅按首次发生的年份记录。该院基层治理的特点表现在：

　　1.辐射面广

　　治理事项涉及立案、审判、执行、代表联络、群众监督、信息化建设等领域，如诉调对接、行政首长出庭应诉、见证执行、“百案释法答疑、百场征求意见”活动、“公众开放日”活动、门户网站司法便民服务功能，几乎覆盖法院工作全局，基层治理已经融入法院工作全过程和各阶段。

　　2.切入点多

　　治理事项或者立足于制度设计，如司法监督员制度、人大监督制度；或者表现为载体建设，如门户网站便民服务功能、官方微博和微信订阅号、社区法官工作室；或者呈现为活动推广，如巡回审判、庭审观摩、“执行行动周”，基层治理的接入方式多元。

　　3.创新性强

　　在诸多治理事项中，涌现出“见证执行”“分段集中执行”“公众开放日”等原创治理品牌，在全市法院系统较早推出23个便民诉讼二维码及门户网站、微博、微信订阅号对应二维码，司法公开领域的新媒体运用比较突出，基层治理的原创性比较显著。

　　二、法院基层治理的突出问题

　　1.治理资源配置的均等化不足

　　以社区法官工作室的治理实践为例，除东莞第三法院本部所在的塘厦镇外，辖区90%的镇未实现社区法官在社区或单位的均等配置，单个社区法官往往身兼若干个社区或单位的社会治理任务（见表一）。而该院辖区镇村人口数量较多、经济总量巨大、土地面积广阔，社会治理任务繁重。尽管已经实现社区法官助理的全覆盖，但社区法官助理普遍来自当地治保、调解、妇女工作人士，不是严格意义的司法力量，公共行政管理色彩明显，司法服务能力仍待增强，司法治理的人力资源配置并不充裕。

　　2.治理力量构成的民主化不高

　　除见证执行人、人民陪审员外，法院对于社会力量参与司法治理设置了较高的人员准入和较多的程序规则。例如，在人员来源上，社区法官助理的推荐人选来自社区村组有关工作专门人员、司法监督员的产生范围限定为辖区内的人大代表、政协委员和社会知名人士；在推选方式上，特邀调解员的产生需要经过“发出邀请函——推荐或自荐——法院考察——聘任”，商会调解员的产生需要经过“承办法官批准——当事人申请——对方当事人书面同意和解”等严格程序限定。普通民众进入法院基层治理实践的渠道偏窄。

　　3.治理实际效果的法治化不强

　　来自法院业务部门在编干警的问卷调查显示，实践中，党委政府的支持认同（85.38%）、基层自治组织的理解配合（78.46%）和法官的群众沟通能力（46.15%）是制约法院基层治理效果的前三位因素，仅有37.69%的干警认为法律专业水平对基层治理效果有重要影响。值得注意的是，在法官个人能力层面，法律专业水平不及群众沟通能力、调解经验（40%）等法外因素重要。此外，法官的政策把握能力（33.08%）、法官对村规民约的运用（27.69%）也发挥着不可忽视的作用。乡土权威和法外因素在法院基层治理中更受推崇，法治在治理实践中的影响不太突出。（见表二）

　　三、法院基层治理问题的成因

　　1.治理依据的缺失与模糊

　　依照我国宪法及人民法院组织法的有关规定，人民法院的职责是依法独立行使国家审判权，具体包括审理案件、处理纠纷、指导人民调解、解释审判过程中的法律应用问题等。即在成文法意义，人民法院的治权范围主要是审理裁判类事宜，兼有指导人民调解的权能。人民法院参与基层治理的其他实践缺乏上位法的根本支撑，司法资源的顶层配置不能完全顾及司法治权的地方创新。而且，司法权在中国现实权力体系中处于相对弱势。司法治理被迫负载而行，辅助行政治理力量维系社会治理秩序，加剧司法治权界限的模糊。

　　2.治理力量的自负和误区

　　现行社会管理体制下，公权力仍然居于主导地位，以自我为中心的权力运作模式是公权力的惯性使然，司法权亦然。即便是在司法公开不断深化的今天，司法活动的制度形成仍然无法完全保障普通民众的应有参与，司法权力的实际运作依然没有全面建立社会民众的监督机制。现行社会管理体制同时催化基层治理的认识误区，即认为社会治理似乎只是政府之责，将社会治理等同于社会管理。置身于这一错误的治理认知下，法院基层治理的实践没有也无法彻底摒弃管理思维。

　　3.治理导向的失衡与淡化

　　维护社会形势稳定，成为过去十年来中国社会管理及其创新的首要任务。在维稳优先的政策导向下，社会治理的所有资源均围绕此目标运作，司法资源也不例外。特别是在司法资源介入法定治权以外的治理领域时，司法的作用往往被过度引申，以迎合维稳的现实需求。社会纠纷的多发高发态势，同样催化了社会管理策略的调整。以解决纠纷为终极目标的多元化社会矛盾化解路径为社会治理者关注。法治仅是社会管理方式之一。司法的程序正义原则决定了法治的高成本，为此社会管理者往往会转而寻求其他救济方式，法治的作用受到某种程度的淡化。

　　四、法院基层治理的完善建议

　　1.统筹顶层设计与自主实践，制定法院治权清单

　　要结合新一轮司法体制改革关于健全司法权运行机制的重点任务，特别是充分利用东莞市作为全省人民法庭审判权运行机制改革试点城市的历史机遇，鼓励支持各部门特别是人民法庭从司法治权属性出发，立足治理现状、总结治理规律、制定治权清单。重点处理好以下关系：

　　（1）司法改革与基层治理的关系。司法权是中央治权，要将提升法院基层治理能力与当下司法体制改革相联系。建议围绕建立健全司法权运行机制这一重点，从司法权的自然属性出发，明确司法治权与行政治权的合理边界。在坚持中央司改框架和上级法院指导要求的前提下，深入基层调查研究，制定基层治理能力清单，做到“法无授权不可为”，实现治理任务与治理能力相适应，确保法院资源配置符合社会治理的实然要求。

　　（2）顶层设计与地方实践的关系。十二届全国人大三次会议表决通过关于修改立法法的决定，提出赋予东莞市比照设区的市享有地方立法权。建议充分利用这一制度红利，鼓励、支持各部门特别是人民法庭，充分发挥自主性和能动性，进一步改进和完善各项基层治理举措。从基层治理实践中提炼合理因素、积累可贵经验，做到“法未禁止皆可为”，为今后全市法院基层治理建章立法创造有利的实践基础。

　　（3）外部干扰与司法自主的关系。针对地方主义和行政干扰对法院基层治理的危害，建议按照十八届四中全会精神，借鉴佛山等地法院有益经验，探索建立领导干部过问司法的登记通报制度和责任追究制度，保证各部门特别是人民法庭自主治理、依法治理，做到“法定职责必须为”。

　　2.围绕主体意识和共治机制，健全法院治理格局

　　（1）培育辖区基层共治理念。单独或者联合有关部门运用辖区传统媒体、新兴媒体不定期宣传基层治理理念，重点是普及基层治理的核心即共治理念，在媒体融合应用中引导干警、民众认识到基层治理“人人可参与、人人均有责”。以普法主体责任为切入，落实法院基层治理主体责任，培育法院辖区基层共治理念。

　　（2）健全民众参与治理机制。将民众直接参与程度纳入法院基层治理制度设计，继续加强既有的民众参与基层治理渠道建设如人民陪审员、见证执行人，平等保障各社会主体特别是普通民众的参与机会和表达权利，在制度上孕育和催生普通民众的治理主体意识，拓宽普通民众参与法院基层治理的渠道。

　　（3）建立治理社会协同机制。围绕党的十八届四中全会提出的“以审判为中心”的诉讼制度改革的目标，与辖区其他治理主体如党委、政府、公安、检察、司法密切联系，完善辖区公检法联席会议机制，加强基层治理协作，形成基层治理合力。

　　3.强化法治权威与规则导向，完善基层治理保障

　　（1）强化诉讼职能中的法治效果。在常规的审判执行工作中，根据案件性质、矛盾激烈程度、社会效果等因素综合考虑决定调判方式的运用，避免久调不决，真正做到能调则调、当判则判。重视调判过程的法律说理和判后答疑，让群众明晰纠纷解决中的法理。

　　（2）发挥非诉工作中的法治纽带。在指导人民调解等非诉工作中，通过加强法律专业培训、确认相关行为法律效果等方式，提高其他国家机关、基层组织和群众自治组织化解矛盾纠纷的法治水平，发挥法治在多元化纠纷解决机制中的纽带作用。

　　（3）突出宣传教育中的法治指引。严格落实人民法院的普法主体责任，实现法院文化建设与辖区治理文化的有机融合，发挥法治宣传的评价指引功能，教育群众知法守法用法。强化法院司法建议的说理程度，教育相关社会主体依法行使权利和履行义务。（罗念卫 陈浩辉 冯鼎臣 傅文华）