涉诉信访法治化的点穴之笔

　　山东法院试水律师代理申诉机制初见成效

　　“法官说的话当事人不信，律师说的他总要信吧？”山东省高级人民法院立案庭庭长戚军半开玩笑地向记者解释信访秩序变化的原因。

　　同样在山东高院，法官们发现，近来缠访闹访等极端情况少了，多数上访群众趋于理性。

　　变化与5个月前启动的律师代理申诉工作密不可分。6月1日，山东高院与省司法厅、省律协联合建立了以律师值班方式推动律师代理申诉制度实施的新机制。全省18家法院、45家律所、430名律师参与代理申诉值班工作。

　　律师代理申诉制度是国家的一项重大司法改革举措。党的十八届四中全会提出了“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉，逐步实行由律师代理制度”的新要求，为破解涉诉信访难题，将信访引入法治化轨道指明了方向。

　　截至10月底，山东全省法院由值班律师接待的4355件案件中，近半申诉人当场同意不再申诉。在许多地方为此困惑时，山东法院已经用实践做出了回答。

　　疑问：律师是法院的说客吗？

　　实践：确保律师的第三方地位

　　“我认为原判决罪名有误，希望重新认定。”因不服二审法院对其子作出的刑事裁定，11月2日下午，64岁的连某从枣庄赶到山东高院进行申诉。他面前的桌子上，放着厚厚一摞申诉材料。

　　“您的案子从程序上来说没有什么问题，法院也不会再受理您的申诉。”接待他的是当日代理申诉值班律师、山东平正大律师事务所合伙人孟涛。

　　谈话是在山东高院诉讼服务大厅内的律师值班室进行的。这是一间透明化的办公室，墙上张贴着《律师代理申诉工作流程》和《律师代理申诉工作须知》，室内配有电脑、复印机、碎纸机、饮水机等办公生活设施。

　　“这个案子的核心问题是被告人的精神状况及与作案时的关联性。”在认真分析案情后，孟涛为连某指了一条路子，“可以委托我们或当地律师代理，对您儿子重新进行精神鉴定，形成申诉报告后提交省高院。”

　　对于律师的建议，连某点头称是。

　　随后，孟涛打开电脑中的“律师服务平台”页面，将来访人信息、案件信息和处理意见等逐一记录在案。

　　一天下来，孟涛共接待了6名当事人。其中两人的申诉没有道理，经他释法明理后服判息诉；3人符合申诉条件，他已告知可以委托律师代理申诉。

　　“我们对接待的案件要实行分类处理。”孟涛解释说，律师认为没有道理或案件有瑕疵但不足以改判的，进行法律释明，做好服判息诉工作。认为有道理的，说透问题，并告知可以委托律师代理申诉。遇到申诉人较多或疑难复杂案件，不能当场解答时，约定申诉人到本所进行交谈分析，必要时律所召开会议集体研究。

　　“法院不给律师分配案件，也不强制要求当事人找律师，只是提供了一个律师和当事人面对面交流的平台。”孟涛略显轻松地说，我们可不是法院的说客，一切都是按照“免费咨询，自愿代理”的原则进行的。

　　“实践中，申诉案件90%以上不符合申诉立案条件，属于无理申诉，法官释明裁判理由和依据，往往很难得到申诉人的认同。但律师作为第三方，能够客观地评价裁判结果。”戚军介绍说，申诉人对法院生效裁判的认同度逐步提升。

　　“绝不能把律师值班室变成法院的信访接待室，这正契合了制度设计的根本目的。”山东高院副院长张成武顿了下，一字一句地说，“就是要依法维护申诉人的合法权益。”

　　疑问：律师一般不愿代理申诉？

　　实践：法院主导多方联动

　　山东高院曾做过这样一个摸底：审判实践中，一审、二审、再审案件的当事人绝大多数会委托律师代理诉讼，但每年到山东各级法院申诉的7000余件案子却极少有律师代理。究其原因，除了申诉人不了解申诉程序或因生活困难等问题不愿找律师外，代理申诉案件成本高、效益低、案件复杂等因素导致律师一般不愿代理。

　　解决涉诉信访问题，最根本的途径就是回归法治轨道。经过广泛调研，山东高院找到了破解路径：在法院为律师和申诉人搭建一个相互沟通对接的平台，通过律师值班方式推动代理申诉制度。

　　平台依托于设在省、市两级法院诉讼服务大厅内的 19个律师值班室，每天有一名律师值班。戚军介绍说，为保证工作有效衔接，法院安排专人负责接收、汇总、统计律师值班记录，对律师提出的具体案件处理意见、建议或阅卷申请等及时反馈。案件承办人要在7天内调齐原审卷宗并通知律师阅卷，3个月内将案件审查完毕。

　　律师代理申诉不仅能够把当事人的主张通过法律程序及时准确地传递给法院，而且可以从申诉人的角度理性地帮助其分析案情，促使申诉人依法按程序反映诉求。

　　威海上访户李某一家四口，因不服刑事判决，今年上半年多次在法院缠访闹访。在连续咨询了5名值班律师后，他明确表示将依法按程序申诉，未再到法院闹访。

　　对一些复杂疑难案件或因上访致贫的申诉人，单靠一方力量难以有效化解的，法院与值班律师相互配合，采取弥补瑕疵、经济帮扶、赔礼道歉、司法救助等措施，促使上访人息诉息访，形成有效的化解合力。

　　“事实上，这是一项多部门联动共同推进的系统工作。”张成武介绍说，总的思路是：党委政法委领导推动，法院主导搭建平台，司法行政机关提供组织保障，律师协会具体实施、律师开展接谈代理业务。

　　“法院为律师参与社会治理提供了一个很好的平台。通过代理申诉化解一部分社会矛盾，维护当事人合法权益，体现自己的社会价值，改变律师只追求经济效益的形象，很有荣誉感。”孟涛说。

　　律师界对代理申诉的态度也发生了转变，从不愿代理到支持代理。据了解，首批值班律所要求进一步增加值班律师名额，增加值班天数。未入首批试点范围的律所也积极要求尽快参与这项工作。

　　疑问：律师值班是不是走过场？

　　实践：用制度管长远

　　“起初我们值班律师也担心这种接访会不会是走形式，但是，随着工作的展开，我们感到确实有作用。”山东康桥律师事务所主任张巧良介绍说，不少信访群众，通过律师的释法明理，开始对裁判结果表示理解，逐渐罢诉息访；同时，律师也能够把生效裁判中存在的一些问题有针对性地反映给法院，监督法院依法纠错，维护司法公信力。

　　“实践中，个别当事人抓住法院裁判中的瑕疵不放，执意要求改判，有的当事人甚至坚决要求处理法官，释明工作十分艰难。”该所合伙人朱召才的体会是，实行律师值班后，经律师接谈的当事人逐渐开始接受法院的裁判结果，接受瑕疵补救措施。

　　除了“全国优秀律师事务所”“共青团中央青年文明号”这些响亮的名片外，5个月前，张巧良所在的康桥律所还多了一个标牌——“代理申诉值班律师事务所”。

　　该所10名值班律师均由律协按标准统一选拔：具有5年以上执业经历、有较高的业务能力等。每天有一名律师在律师代理申诉值班室负责接待、咨询工作。

　　为了将律师代理申诉工作落到实处，山东高院与省司法厅、省律协等有关单位联合起草制定了《关于推动开展律师代理申诉工作暂行办法（试行）》（以下简称《办法》），山东高院制定了《律师代理申诉值班工作规程》，明确细化法院值班律师工作职责、阅卷申请、申诉案件受理、审查程序、审查期限等内容。

　　《办法》规定，代理申诉的范围主要限于申诉信访案件，即不服人民法院作出的生效刑事裁决、裁定，以及生效的民事、行政案件经过再审后仍不服，向法院申诉的案件。

　　为保证律师代理申诉工作的严谨性，相关制度还规定，对律师代理申诉的案件实行集体研究，出具的代理意见或建议均以律所的名义向法院提出。

　　此外，省司法厅和律协建立了选拔奖惩和联席会议制度。规定每年对值班律所、值班律师进行考核，表现突出的予以颁发奖励证书；对违反相应规定的律所和律师取消其值班资格，并向社会公布。法院、司法行政机关和律协建立联席会议制度，成立专家评查委员会，负责对疑难复杂申诉案件和信访积案进行分析评查。

　　“很难想象，单凭律师个人的参与就可以使这项工作坚持下去。律所必须有所作为。”作为管理者，张巧良的体会是必须高度重视机制建设。他目前的做法是通过在案件分配上予以倾斜并进行年终奖励等方式，充分调动律师的积极性。

　　“律师在申诉工作中充当了法官与当事人之间沟通的桥梁，引导当事人客观理性地面对诉讼结果的同时，可以促使当事人与司法机关有效沟通。”张巧良说，这就好比点穴，最主要的关节打通了，整个气血就顺了。（李阳）