基层治理难题逐一破解供给侧改革获强劲动力记者探访

　　昆山县域法治建设有何秘籍

　　有着“百戏之祖”昆曲发源地美誉的江苏省昆山市，已连续11年蝉联中国县域经济百强县之首，并先后荣膺了包括大陆投资环境最值得推荐城市、最佳中国魅力城市、中国经济转型特别贡献奖城市、福布斯中国大陆最佳县级城市、联合国人居奖等一连串殊荣，成为中国县级城市现代化发展的典型代表。

　　在昆山县域经济飞速发展的背景下，一个仅县处级架构的城市，在有限的人事、行政、执法、司法、城市和基层治理的权限以及有限的机构人员编制的情况下，如何有条不紊地管理着超过户籍人口两倍的外来人口，如何让两万家工业企业、15万个市场主体既充满发展活力，又坚持守法、规范、诚信经营。如何让高速运转的人流、物流、资金流保持安全、畅通、有序，如何发现、研究、善解在经济建设和社会治理领域的各种前沿问题，其中的密切关联性不言而喻，其经验也值得深入研究、挖掘和总结。

　　2007年，昆山市汇聚法学法律界智慧，在法治江苏建设框架的指引下，率先提出了“县域法治化”的理念。“一石激起千层浪”，这一前瞻性的法治建设命题，在依法治国理念全面持续深入推进的背景下，甚至成为一个全新的学术术语，受到了法学理论界、法律界和法治工作者的长期关注。

　　“郡县治，天下安”，是法学法律界有识之士心中一盏“指路明灯”。作为国家治理现代化的基层枢纽，实现县域治理的法治化目标，积极推动全面依法治国在县域基层的实践，为法治中国进程注入“源头活水”，为开创法治中国的县域治理新政作出积极贡献，是当代县市领导的重要责任和使命。《法制日报》记者近日深入昆山市基层采访，试图揭示这个县域经济领头羊的城市，在法治建设中到底有哪些不为人知的独特进步。

　　从市民到企业主都有法治观

　　几经辗转来到昆山工作、定居的宁夏小伙子闫锋，现在已经是一家企业的大客户经理。3年前一次偶然的机会，他成为昆山法治微电影创作大赛的一名“草根”参与者。凭借着讨喜的长相和侃侃而谈的热乎劲儿，他成功报名并饰演了影片《幸运的租客》中的律师角色，还被网民投票评选为“微民星”。

　　“我在前后三届大赛中饰演过近10个角色，不仅狠狠过了一把‘明星瘾’，还慢慢对法律有了更多的了解，时不时关注身边朋友、同事遇到的各种问题，有时候还会帮他们找到熟悉的律师，给他们指点怎么处理好这些问题。”作为一个“新昆山人”，一个外来人员，闫锋从一个传统意义上的“普法对象”，变成一个“普法达人”，这为他顺利融入这座城市、爱上这座城市增添了很多信心和动力。

　　同样是参加法治微电影创作选拔的金蕾，是昆山锦溪镇一名土生土长的女孩，“我现在自己创业，开了一个婚纱礼服馆，做一些化妆外包服务，虽然我大学并不是学法律的，用到法律的地方不多，但从自己尝试接单服务，到正式开店需要办理各种营业证照，都能想到尽量按照规定办，免得以后遇到一些法律上的麻烦事，这样就可以放心去做好生意了。”金蕾说，很多年轻人的法治意识都在提高，并不是遇到事情才关注。

　　2005年从福建漳州来昆山创业的叶文贤，如今已经是一个跨省润滑油企业的老总。“当年在电视里看到昆山的介绍就来了，家里人还很反对，我发誓只要给我一个月时间，如果感觉这个城市在管理上比较混乱，企业经营环境不好，就背包回老家。”叶文贤回忆说，就在那一个月时间里，他高效完成了企业注册，真切感受到了这座小城市不仅区位优势明显，而且开放包容，政府讲诚信、讲规则、效率高。经过多年发展，企业开发的“加美”绿色环保油品，已经成为上海大众、美的等知名企业的合作商。

　　城市治理难题不断被破解

　　据了解，改革开放之初昆山县城的人口仅几万人，如今城市框架已经向东延伸到上海近郊，向西与苏州工业园区相衔接，距离仅数十分钟车程，城市区域拓展了几十倍，所容纳的外地人员也成几何级增长，常驻外地人口已突破170万人。经过几轮的镇村合并，所有乡镇都已成为具备一定产业特色和经济辐射力的新型城镇，吸引了大量中小企业落户，也吸纳了大量外来人员就业、定居，“流动人口管理之难”也成为昆山城市治理永远的课题。

　　作为一个典型的县级移民城市，在有限的管理权限内，如何让“新昆山人”这个群体迅速融入城市发展，实现个人创业和家庭幸福的价值，确实对城市管理者带来了持续考验。

　　“我们有个很突出的现象就是，昆山盖新学校的速度，赶不上流动人口子女来昆山的增长速度。医院人满为患，道路交通常常堵塞，城市垃圾规模庞大。”昆山市委副书记、政法委书记张月林认为，类似的难题给昆山带来的压力，或许和很多地方的程度有所不同，但其中的很多难题，也是很多新兴中小城市正在、或者是即将面临的问题。

　　张月林认为，只有对社会现状和成因趋势进行有效信息掌控，并用开放、客观、理性的角度来权衡，用好法治思维和法治方式，才能对基层社会治理中的各种“疑难杂症”找准病根，通过综合治理、依法治理、源头治理进行“精准治疗”。

　　《法制日报》记者采访了解到，仅以流动人口管理为例，10多年前昆山市委政法委就创新推出村居“五位一体”综治办的模式，将流动人口管理和服务捆绑运行，得到了中央综治办的肯定和推广。此后，仅在社会治安综合治理领域，昆山市就先后推出了社区、社会组织、社工“三社联动”机制，建设城乡社区综合服务管理平台，完善了立体化、现代化治安防控体系，健全了公共安全事件预防预警和应急处置机制，建设社会管理服务中心对社会矛盾纠纷化解实行一站式服务，建设公共法律服务中心并通过加大政府购买法律服务机制，向最需要的外来人员、弱势群体提供法律服务。

　　“要探索昆山县域法治有效途径，不断增强运用法治思维、法治方式解决社会突出矛盾问题的能力。”苏州市副市长、昆山市委书记徐惠民说，要着力推动“昆山之路”从头越，在更高起点上继续当好全国县域经济发展排头兵，必须坚持把转型升级创新发展作为根本之策，必须坚持改革突破，在适应新常态下创新发展路径，着力解决好改革方案与实际相结合的问题，推动改革落实的责任担当，使改革更加精准对接发展所需、基层所盼、民心所向。

　　法治不再是“高大上”口号

　　在户籍人口仅3.5万，面积仅36平方公里的陆家镇，拥有工业企业近1000家，2014年该镇公共财政预算收入就已突破13亿元，进入全国百强镇行列。“10多年前，干部70%的精力放在招商引资上，现在企业转型升级都依靠经济规律运行，我们的70%的精力转移到了社会建设和社会治理上。‘法治’其实不是那种‘高大上’的口号，是能在市场资源调整上发挥更大作用的要素。”陆家镇镇长方勇谈起对法治的理解，让记者印象深刻。

　　“镇党委会如今每月都安排一次学法议程，让分管领导和班子成员自己讲法，就在上个月，副镇长沈波就对食品安全法出台的背景、主要条文以及基层工作重点和注意点进行了讲解。”方勇说，担任镇长五年，对“权力”的理解变化很大，尤其是感受到党的十八大之后，干部学法用法的意识明显增强，再也不会随意“拍脑袋”决策了，尤其是重大决策和事项，是不是严格按照依法决策程序进行，都成为像他这样的乡镇领导们普遍的行为意识。

　　“比如前一阵子，房产公司新建的幼儿园要移交给政府，以前可能指定熟悉的人就办理了，现在则想到去找第三方进行招投标，还请来镇政府法律顾问研究一下情况，整个过程还请公证员现场做一下公证。看似我的权力变小了，程序还相当繁琐，但每一个参与的人都有那种公开公正公平的感受，做完这件事我的心里十分踏实。”方勇说，如今当选镇长不再像以往那样发表一下当选感言，而是进行宪法宣誓，确实让人感受到法律的敬畏和神圣。

　　方勇的所思所想，其实是昆山基层干部的一个缩影。

　　据了解，近年来陆家镇在基层治理和建设上投入的精力，确实让人明显感受到是在法治理念驱动下结出的累累硕果。该镇为“七站八所”基层部门全部配备了法律顾问，开发了综合派出所、城管中队、交警中队以及安监、环保、食品执法力量的大数据平台，开发了面向400多家企业的智慧服务平台APP，对招商服务、劳动保障、安全生产、环境保护的每日走访信息进行动态化“掌上”监管，还建立了群众合理要求“马上办”平台，仅今年前五个月就处理了1369件群众投诉。

　　巨量政务服务如何高效运转

　　一个县级市，经济高度活跃，尤其是几万家企业涉及各种麻烦事需要找政府办理，是什么机制确保各种审批、服务和管理事项“有条不紊”高效运转呢?

　　5月11日上午，捷安特(昆山)有限公司总务部敖女士打电话到昆山市政务服务中心连连致谢。原来，该公司要在无锡成立一个产品运输配送中心，但由于是外资企业，按照交通运输部规定，必须办理《外商投资道路运输业立项审批》，不仅需要提供繁琐的申请材料，而且受审批权限限制，至少要等20个工作日。政务中心窗口工作人员立即主动与无锡行政审批部门联系协商，鉴于该公司之前已经取得省交通运输厅相关批复，按照规定可以将新成立的中心核准为总部分支机构，仅两个工作日手续就解决了这一难题。

　　据了解，昆山市政务服务管理办公室作为政务服务中心的管理部门，仅正科级建制，却集中了37个部门482个总项(704个子项)行政许可、公共服务等事项。此外，还对因场所限制未能进驻中心的9个行政服务分中心、11个区镇行政(便民)服务中心履行组织协调和监督管理职能，并承接了上级下放的部分建设工程消防设计审批权、股份有限公司(含外商投资企业)的登记等管辖权、印刷企业设立、普通护照审批签发、台胞证单签注等一大批原本由地级市以上审批的事项。

　　“没有开放、包容、规范和法治的理念，这些审批事项高效办理是难以想象的。”谈到昆山政务服务13年来的变化，该市政务办副主任曹国华说，随着中央简政放权力度持续加大，中心办理范围也逐步扩大，管理范围也从单纯行政审批到逐步强化服务、监督功能，并实现了实体平台、网上服务平台的结合。

　　一串统计数据可以说明昆山政务服务的巨量和高效:2015年市政务中心办结量达49.25万件，住建、国土、地税、海关等9个行政服务分中心共办结533万件，11个区镇行政(便民)服务中心共办结560.44万件，还监管了市公共资源交易事项2535项，总成交金额167.3亿元，并组织对556个项目进行联合验收，每个项目平均办理时间为2.59个工作日。

　　严格执法管理并不影响GDP

　　如此众多工业企业，还给安全生产监督管理带来了巨大挑战。

　　“如果靠人力因素来监管，显然对于一个县级局的监管力量来说，是难以应对的，必须坚持‘依法治安’的理念。”昆山市安监局局长朱维元介绍，任何不安全行为都是企业管理人员思想上认识不到位造成的，为此首先紧紧抓住了安全培训这个“牛鼻子”，真正做到特种、高危行业的全员安全培训，并通过政府购买服务的方式，鼓励第三方将安全培训服务拓展到企业。

　　《法制日报》记者在采访中还感受到，昆山的领导对造成重大人员伤亡的“8·2”特别重大粉尘爆炸事故的教训，不仅不回避，而且将反思和改进措施十分密集地出现在了各种文件、汇报材料里。江苏省省长石泰峰当时说的“痛了不能白痛，痛完了能够学到什么，得到什么”“要发挥法治核心竞争力作用”等话语，如今已成为昆山官员政绩观、法治观、责任观进一步提升的全新思想导向。

　　“经过多轮地毯式排摸、整改，我们一口气关闭了49家企业，停产整改89家，还助推了全市工业企业依法管理和技术升级。”朱维元说，事实证明，对企业的规范监管、严格执法并没有影响到整个经济发展层面的增长，反而有助于“优胜劣汰”，为供给侧改革和创新升级提供了强劲动力。

　　品牌建设打造“崇法尚法之城”

　　抓法治建设，领导干部学法、用法、守法始终是重中之重。昆山市委、市政府在创新领导干部学法用法的方式方法上，也不断推出新举措。除了实施市政府常务会议学法制度、领导干部述法旁听制度、人大任命干部任前法律法规知识考试制度，还建立了中层干部任前廉洁从政制度，并将任前法律知识考试拓展到全市党政事业单位所有中层干部。

　　在昆山市司法局的普法测试中心，每月都有几批干部前来参加任前考试，题目都是从中心题库中随机抽取。参考人员凭准考证号和登录密码上计算机操作，现场监考人员监考十分严格，按照规定，在2小时内要完成50道题目，如果一次考试不及格，可以补考一次，但再不及格，就会取消任职资格。“这样严格的规定，就是要督促干部真正用心学法，不搞形式主义。”昆山市司法局局长陈磊介绍，任前考试制度的《通知》是2013年由纪委、组织部、依法治市领导小组办公室、人社局、法制办、司法局联合下发的，谁都不敢马虎应对。2014年至今，中心累计组织全市69家单位拟提拔中层干部626人次参考，合格率达100%。

　　为了树立“法治成为一种生活方式”的共识，建设一个“尚法之城”，昆山市除了先后推出法治微电影大赛、青少年法治驿站、社区普法超市、企业尚法苑、农村法治文化示范区等普法品牌，还将法治与诚信建设相结合，先后实施了好家风好家训“昆山人家”品牌建设，建立诚信建设“红黑榜”发布制度，在企业中开展“信用贯标和示范企业创建”、评选诚信守法企业等活动，积极拓展了企业参与法治建设的渠道。近两年来，还通过向社会公开“失信被执行人”3348人、依法公布行政处罚结果等措施，公开惩戒违法失信行为，树立崇法善治的社会氛围。

　　针对一些矛盾纠纷关系复杂，当事人对法律法规“一知半解”导致立场对立、化解难度大的纠纷，昆山市依法治市领导小组办公室还创新多元化纠纷解决机制，在市、区(镇)创新建立了“公众评判庭”，引入公开论理、阳光辩理、群众析理的理念，参照法庭审案模式，在首席评判员主持下，由双方公开陈述和辩论，由社区公信力代表组成的群众评判团发表评论意见，最终促成纠纷解决，真正做到评议一件事、普法一群人、教育一大片。

　　10年来，昆山市在县域法治方面的探索和实践成绩斐然，是全省首批10个县域法治国情调查基地之一，省法治信息平台试点单位之一。先后荣获了首批全国法治县(市、区)创建活动先进单位，首批江苏省法治示范县(市、区)、江苏省法治县(市、区)创建工作先进单位，并连续多次被江苏省委、省政府授予“社会治安安全县(市、区)”称号。

　　“崇法尚法，是昆山发展的特点决定的，也是推动昆山之路由强转优，全力打造率先全面建成高水平小康社会的示范区这一目标决定的。”徐惠民说，昆山市之所以能保持发展和创新的活力，就是历任领导班子始终把推进县域法治建设，放在经济社会发展大局中来谋划、部署，把运用法治思维和法治方式作为贯彻落实发展新理念、开启发展新征程的必然要求，作为在更高起点上提升“强富美高”新昆山核心竞争力的重要内容。昆山发展的这些经验证明，只要在法治下推进改革，在改革中完善法治，实现改革与法治“两翼齐飞”，才能真正当好“令人信服”的全国县域经济社会发展的排头兵。（丁国锋）