通辽公安构建大法制格局保障执法规范化

　　刑事案件统一审核统一出口

　　经过几年的执法规范化建设，公安队伍整体素质、执法水平有了改观，但涉及执法的信访事项和涉警负面舆情仍时有发生；“侦审合一”改革并没有彻底解决案件质量问题，“案子破了嫌疑人抓了诉不出去”的情况依然存在；公安内部刑事办案部门分散，多头对口检察院移送案件造成质量标准不一、沟通衔接不畅等问题日渐凸显；在现有警力不足的情况下，如何打造一支执法精兵队伍，推动全市执法规范化建设水平上新台阶？

　　这些摆在内蒙古自治区通辽市公安局党委面前的实际问题，成为一项制度改革的缘起。通辽市副市长、市公安局局长邱成刚告诉记者:“我们多次召开党委会议和各层次的座谈会，经过反复研究、探讨、论证，决定将工作重心放在严格落实刑事案件审核把关制度，全面推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制。”

　　建章立制增配警力

　　2014年3月31日，通辽市公安法制工作会议召开，在会上邱成刚正式提出全面构建大法制监督保障格局，着力推行全系统规范执法、全流程监督管理、全方位服务保障的执法办案新模式。

　　同年5月1日，通辽市《全市公安机关构建大法制监督保障格局的实施意见》(以下简称意见)制定下发，确定法制监督工作的组织框架，明确法制部门开展案件统一审核工作范围和程序，提出执法办案中心管理模式实体化运行的工作要求，规范法制部门统一对口衔接检法机关的相关程序。

　　邱成刚说，意见明确，由旗县公安局政委分管法制工作，市县两级公安机关法制部门负责人进入本级局党委，所队教导员兼任法制监督员。这样，全市公安机关内部形成了局长抓业务、政委抓监督、所有业务所队教导员分管所队执法工作的良好工作机制，便于法制部门在工作上同办案部门沟通协调，监督工作也更有力度。

　　大法制监督保障格局实行之前，通辽市公安机关法制部门共有警力67人，普遍存在力量相对薄弱、基层法制工作积极性不高等问题。通辽市公安机关每年刑事案件立案数9000起左右，以法制部门原有的警力配置，新制度根本无法推行，就算强推，也必然导致法制部门不堪重负、审核监督流于形式。

　　通辽市公安局副局长、政治部主任姜波说，通辽市公安局专门调研近3年全市公安机关刑事案件立案、采取强制措施、提请逮捕、移送起诉等情况，预先拟定工作量，按照人均年审核50起刑事案件的标准为法制部门配置警力，为统一审核、统一出口工作提供人力保障。2014年以来，全市为法制部门新增警力49人，法制部门警力增加至116人，其中40人专门负责刑事案件审核监督工作。

　　姜波说，全市办案中心共配备专职工作人员54人，统一归口管理，确保犯罪嫌疑人被带至公安机关接受讯问的第一时间就纳入监督，实现对办案全过程的动态监督管理，努力使侦查取证的每一个环节都做到合法、规范、安全。

　　办案效率质量双升

　　推行新制度后，法制部门的工作职能发生了哪些变化？通辽市公安局法制支队支队长江溉介绍说，过去同样承担着案件的审核职能，但是哪些案件要审核，从哪个环节开始审核，具体审核哪些内容，缺乏统一的标准，审核程序也不规范。有时候领导都签字了，再拿来让法制部门审核，不仅使审核工作流于形式，也挫伤了法制人员的工作积极性。

　　2014年5月1日制定下发的《通辽市公安机关统一刑事案件审核、统一刑事案件出口程序规定》明确要求，全市各级公安机关办理的所有刑事案件都必须经过法制部门审核；法制部门从立案开始进行审核监督，并将采取强制措施、提请批准逮捕、移送审查起诉等重点环节全部纳入法制审核监督范围。

　　江溉说，新规定明确了刑事案件审核审批程序，即所有刑事案件严格执行主办人、法制员、办案部门负责人、法制部门和分管局领导的“五级审核把关”程序，决不允许程序倒置，未经法制部门审核的案件，公安机关负责人不予审批。案件报捕、起诉等工作由法制部门统一对口检察院案管中心。退侦退补等工作也由法制部门向办案单位移交，实现公检两家的规范对接。全市两级公检法机关还建立了联席会议制度，已先后召开联席会议46次，形成会议纪要27份，具体执法问题达成共识52件(次)。

　　从办案情况看，最主要的变化是法制部门的指导和建议，促进办案效率和案件质量双提升。2015年年末，通辽市开发区公安局经侦大队办理一起保险诈骗案。经初查，办案民警发现犯罪嫌疑人石某以经营汽车租赁公司和二手车买卖为生，在半年时间里，其租赁公司的同一辆车多次发生事故，多次进行保险索赔，这种情况很不正常。石某承认曾多次报险，但认为自己的行为不构成犯罪。根据掌握的证据材料，办案民警与法制部门探讨沟通，逐条分析法律条文、款项及相关具体解释，双方意见最终统一，确定案件性质为保险诈骗，对石某以涉嫌保险诈骗罪立案侦查。

　　这起保险诈骗案是经侦大队首次侦办的同类型案件，办案民警在侦办过程中遇到的物证书证调取，犯罪嫌疑人、相关证人的讯问、询问重点等疑难问题，法制部门都在第一时间给予建议帮助，避免了办案民警走弯路、做无用功，节省了办案时间，提高了办案效率。

　　邱成刚说，推行刑事案件法制部门统一审核、统一出口工作机制，强化了对案件的质量控制，使得刑事案件在案件定性、法律适用、证据固定以及法律文书制作等方面有了明显提高。重大疑难案件法制部门提前介入，对办案过程进行同步审核把关，使得调查取证方向更加清晰准确，打击更加精准，公安机关整体执法质量和执法效率显著提升。

　　2014年，通辽市公安机关提请批准逮捕案件数量同比上升23.48%；批准逮捕率86.6%，同比上升23.6%；起诉率80.6%，同比上升11.4%。全市公安机关刑事案件退补退查率同比下降27%，其中，科尔沁区公安分局案件退补退查率下降近50%。2015年，全市案件批捕数、起诉数分别同比上升13.84%、5.8%，案件退补退查率同比下降20%。（史万森）