在中国检察学研究会民事行政检察专业委员会第五届年会上，专家表示

　　紧抓热点着力解决民行检察理论实践问题

　　“检察建议效力体现为程序启动，而非实体处分。强化检察建议的效力，关键不在于是否强制，而在于如何提高建议自身的质量，从而促进被建议者的采纳。”在中国检察学研究会民事行政检察专业委员会第五届年会上，南京师范大学教授李浩就检察建议存在的相关问题提出上述建议。

　　5月27日至28日，民事行政检察专业委员会第五届年会在江苏镇江召开，主题为“民事诉讼检察监督理论与实践”和“行政诉讼检察监督理论与实践”。在会上，来自全国各地检察机关的工作人员和专家学者围绕民事行政检察相关热点问题，进行了深入研讨。

　　全面履行行政检察监督职能

　　党的十八届四中全会后，行政检察职能正在经历着巨大变革，行政违法行为监督、行政强制措施监督等逐步被纳入行政检察监督范围。

　　据了解，修改后行政诉讼法自2015年5月实施以来，检察机关针对行政诉讼“民告官”的特点，注重多种监督方式的结合和对诉讼全过程的监督，通过抗诉、再审检察建议、检察建议等方式，从以往偏重对生效裁判的一元化监督，有效转变为对结果和过程的全面监督。2015年，针对行政诉讼的不同环节提出检察建议4399件，依法监督审判和执行环节，推动依法行政。

　　江苏省检察院民事行政检察处杨学飞认为，在具体制度构建上，应当针对抽象行政行为和具体行政行为的不同特点来分别设置相应的检察监督方式与程序。他建议，对抽象行政行为的监督，在立法已赋予审判机关对规范性文件附带审查权的情况下，可进一步赋予检察机关对抽象性行政行为进行监督的职责；对具体行政行为的检察监督应着重关注那些对公民、法人和其他社会组织的权利、义务或者国家和社会公共利益产生实际影响的行政行为，主要是对行政行为的合法性进行审查，同时兼顾其合理性。

　　对于修改后行政诉讼法赋予检察机关的新的监督职能，河海大学法学院院长邢鸿飞认为，要审慎看待，尤其是在诉讼外监督的行政检察职能。一方面，要拿捏好所谓广义行政检察监督职能的尺度，充分考虑行政权和司法权之间的碰撞；另一方面，也要结合当前司法实际，充分考量检察机关在现有情况下是否有能力和经验实现更为广泛的行政监督。

　　天津市检察院民事行政检察处助理检察员杨宽认为，对法院生效行政裁判进行监督，维护行政裁判秩序，促进行政机关依法行政，是行政诉讼检察监督的主要价值。修改后行政诉讼法明确赋予当事人向检察机关申请监督的权利，并不意味着检察监督职能定位的调整，当事人申请监督只是检察机关发现案源的一种渠道，检察机关基于法律监督职责有权依职权进行监督。基于对公民、法人和其他组织申请救济权这一基本权利的尊重，对其承担不利结果的错误生效裁判，检察机关不宜依职权启动监督程序。基于我国行政诉讼功能模式，以及检察机关公益代表人的身份定位，对行政机关承担不利结果或者损害国家利益和社会公共利益的错误生效裁判，检察机关要依职权进行监督。

　　上海市检察院第二分院检察员束婷分析，修改后行政诉讼法已经实施，党的十八届四中全会对检察机关全面履行行政检察监督职能也提出了新的要求，这对检察机关来说，既是机遇，也是挑战。从当前形势看，行政检察依然是检察工作中的薄弱环节，除了依据不完备、干扰因素较大、机构和队伍亟待加强等原因以外，检察机关自身对行政检察相关问题的研究也有待提升。应从司法为民、积极回应人民群众关切的高度，认识和解决好行政诉讼告状难问题，正确把握行政诉讼法及其司法解释关于受案范围的规定，加强对立案环节的检察监督工作。同时，围绕行政检察监督的热点、难点，以及涉及人民群众切身利益和社会稳定的问题，如房屋、拆迁、土地、社会保障等社会影响大、集团诉讼多、处理相对难的几类案件开展调研，探索审查规律和经验。除抗诉外，加强对同类问题法律适用的研究和监督，注重积累，在审查中注意发现问题，向法院提出类案监督建议。

　　形成惩治虚假诉讼的合力

　　虚假诉讼是民事检察领域的“热词”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下称《决定》）明确提出：“要加大对虚假诉讼的惩治力度。”检察机关作为国家的法律监督机关，强化对虚假诉讼的监督，是维护司法公正与司法权威的必然要求。

　　据了解，2012年至2015年，全国检察机关共办理虚假诉讼监督案件8230件，且呈逐年递增趋势。与会人员认为，刑法修正案（九）将虚假诉讼入罪，大大提高了虚假诉讼主体的违法成本，对打击和防范虚假诉讼起了积极作用。

　　四川省检察院民事行政检察处覃攀结合办案实践，建议完善刑事法律，进一步明确虚假诉讼罪的适用范围、适用条件和量刑标准，同时进一步明确民事诉讼中的伪证行为、虚假诉讼行为、恶意诉讼行为等诉讼欺诈行为应当承担的刑事责任，加大对虚假诉讼行为以及民事诉讼中妨害作证、帮助当事人毁灭、伪造证据、拒不执行判决裁定等刑事犯罪的打击力度，以增强法律威慑力。

　　中山大学法学院教授蔡彦敏针对虚假诉讼提出三项治理措施：一是严格预防，加大诉讼行为人提起虚假诉讼的成本，建立禁止虚假诉讼的标识制度和诚信诉讼保证书制度；二是睿智识别，把握虚假诉讼的规律性特点。审判人员要做好审前准备工作，认真审核资料。庭审时认真倾听各方陈述，察言观色；三是大力强化检察监督和救济。检察机关是虚假诉讼这个毒瘤的克星，在诉讼监督中具有调查核实权、调动各部门联动等独特优势，因此检察机关对虚假诉讼的监督应重拳出击。

　　南京师范大学法学院副院长刘敏教授表示，修改后民事诉讼法赋予检察机关民事调查核实权，检察机关要充分利用这一手段，加强对虚假诉讼的监督。同时他认为，根据有关司法解释规定，当事人只能向作出生效裁判的同级检察院申请抗诉，不利于重大疑难复杂或阻力较大的虚假诉讼案件的查办，应该区别对待，对于上述虚假诉讼案件，赋予当事人向上级检察院申请抗诉的权利。

　　北京市检察院民事检察处助理检察员胡瑾、蒋颖认为，要抓准对虚假诉讼的监督着力点，加强民刑交叉领域内重点案件审查，对于虚假诉讼所引发的民刑交叉案件，可实行类型化分析，提高对重点领域重点案件的审查敏感度。

　　覃攀认为，针对虚假诉讼监督工作中存在的问题，应完善相关办案工作机制，在日常案件审查过程中进一步增强主观能动性，抓住虚假诉讼案件的特点，不轻易放过隐藏在案件背后的虚假信息线索。检察机关应当通过内部整合、上下联动、对外借力等方式，进一步完善一体化办案工作机制，有效整合民行、反贪、反渎、侦监、案管等部门的力量，形成打击虚假诉讼的合力。

　　探索开展检察机关提起公益诉讼工作

　　《决定》提出：“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”2015年7月，全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、内蒙古等13个省、自治区、直辖市检察机关开展公益诉讼试点工作。截至2016年5月，13地检察机关已发现公益诉讼案件线索1233件，已向法院提起公益诉讼案件16件，已审理结案7件，除1件因行政机关纠正后检察机关撤诉外，其余6件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求。

　　与会人员主要就检察机关参与公益诉讼的身份、如何处理和其他公益诉讼原告的关系等问题展开探讨。

　　江西省吉安市检察院助理检察员郭欣表示，行政公益诉讼多元化的原告包括检察机关、社会团体和公民，在制度中采用原告多元化模式具有点多面广的优势，但同时也容易引发诉权冲突。建议设立检察机关诉权优先制度，即公民、社会团体应首先申请检察机关提起诉讼，只有在检察机关拒绝起诉，公民、社会团体方可自行向法院提起诉讼。

　　对此，国家检察官学院副教授张剑文则认为，行政公益诉讼中的原告主体多元化，符合公共利益公共性的特征。从维护公共利益的角度来说，尽管行政机关是公共利益的代表，但公共利益的维护者却是多元的，从更有利于公共利益保护的目的而言，多元主体合作的意愿更为突出。

　　湖北省大冶市检察院民事和行政诉讼监督部检察官刘家云认为，对于环境公益诉讼，应建立跨行政区划的环境检察司法体系。在一些地方，“重经济，轻环保”思想较为严重。而且，水、空气等环境因素具有流动性，一个污染事件可能导致跨区域的环境污染和生态损害，案件管辖权往往存在争议。我国环境监管体制是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂，导致跨行政区划环境污染问题得不到有效解决。因此，检察机关应参考跨行政区划环保法庭的建制，着力推动形成跨行政区划的环保检察司法体系，更好地对环境违法行为展开调查、提起诉讼，有效遏制严重侵害环境公共利益的违法行为。（贾阳）