破解非诉执行“头号”难题

　　河南信阳法院强拆案件裁执分离工作机制调查

　　拆除还是不拆除？在当前社会转型、社会矛盾日益复杂化大背景下，非法占用国有或者集体土地的建筑物强制“拆除、没收”非诉执行，已成为人民法院非诉执行工作面临的“头号”难题。河南省信阳市中级人民法院在辖区法院中，尝试探索强制拆除非法建筑物非诉案件裁执分离工作机制。为了深入了解这一工作机制，记者走进了信阳中院。

　　破局，路在何方

　　说到改革探索的动因，信阳中院行政庭庭长李德如首先向记者算了一笔账。近5年来，信阳市国土资源管理局市区9个分局及8个县局向两级法院大量地移送申请“拆除、没收”违法建筑物、责令退还非法占用土地的案件，平均每个县区法院每年需要接收此类案件70至100件。强制“拆除、没收”违法建筑物，作为一项重大的执法活动，需要由政府统一调配强有力的行政资源和执法力量组织实施，对于人员编制100名左右的基层法院，要完成平均每名干警每年完成1件强制“拆除、没收”的工作任务，是根本无法实现的。据信阳中院统计，截至2014年底，全市10个基层法院此类案件超过2000件，另外还有1000多起案件处在国土部门坚决要送、法院坚决不接的“拉锯战”中，土地部门不惜采取邮寄以及拍照、录像、公证等方式向法院“留置送达”移交案件。

　　一名基层法院负责人无奈地告诉记者：“我们县有2起此类非诉执行案件，因长期执行不到位，引发了多起行政诉讼案件、刑事案件、群体性信访案件，已成为当地重大的社会不稳定因素。”由于造成土地违法案件高发问题的原因复杂，法院接到强制执行申请时非法建筑物大多已建成甚至投入使用，不少城镇、乡村结合部商业开发性质、政府政策鼓励性质的所谓小产权房，涉及众多的第三人（购房者），建、住双方投资成本巨大，相关当事人抗拒执行情绪异常激烈。法院受理此类非诉案件后，也只是程序空转，几乎原封未动。基层法院强烈要求上级法院指导解决非诉执行工作中面临的困难和问题。

　　信阳中院高度关注此类案件，经过调查认为，此类非诉案件的执行工作，既牵涉国家行政权与司法权的分工界线理论问题，又牵涉法律、法规修改完善与司法实践改革探索问题，一方面法律规定法院有权执行，但能力不足；另一方面，政府及行政执法机关有能力执行，但权力不足。为了解决这一问题，探索强制拆除非法建筑物非诉案件裁执分离工作机制势在必行。

　　改革，乘风破浪

　　2013年8月6日，信阳中院党组专题研究行政审判工作，作出《关于加强行政审判工作的意见》，决定尝试强制拆除非法建筑物非诉案件“裁执分离”、行政诉讼案件“异地管辖”两项改革。2014年5月，该院联合市国土资源局向市委、市政府作出了《关于土地违法案件行政执行有关问题的请示》，提出了“法院裁决、政府实施”的意见。

　　2014年10月，党的十八届四中全会《决定》关于推动审判权和执行权相分离的改革精神出台后，该院敏锐地抓住开展土地卫星片区执法监督检查违法违规用地查处整改活动的有利时机，再次向市委、市政府提出建立裁执分离工作机制的书面建议，强力解决对违法建筑的拆除、没收执行难问题。2014年11月21日，信阳市市长乔新江批示“同意法院意见。请政法委书记、分管土地副市长共同召集联席会议，研究形成机制，形成会议纪要并印发执行”。2014年12月18日，市委、市政府组织召开由市公、检、法以及国土、财政、监察、法制、城管等主要执法机关参加的联席会议，研究裁执分离工作。提出法院裁决准予执行并明确由政府组织实施后，政府即依法取得强制执行的权力。今年1月9日下发《信阳市人民政府会议纪要》（第2期），规定“法院受理后依法进行审查和裁定，对法院裁定准予执行的，在裁定书中明确由违法行为发生地人民政府组织实施”。

　　至此，信阳市率先在河南省建立了非诉执行案件裁执分离工作机制。

　　信阳中院主管行政审判工作的副院长陈焕成说，改革探索的关键还是要落到实处，必须把设想细化成具体步骤并在实践中检验。信阳市两级法院、国土资源部门认真研究落实市政府会议纪要的工作措施，制定了具体的规定。

　　家住信阳市浉河区某乡村的退休老干部付开生举报村干部违法占地建房，市国土局作出限期拆除的行政处罚决定后申请法院强制执行，因法院一直未予立案，付开生为此到市委、市政府、中院上访长达5年之久。直到非诉案件裁执分离工作机制建立后，问题才终于得到了解决。老付动情地说：“作为一名告老还乡的老同志，我深深地感受到目前老百姓解决了温饱问题之后，最期盼的就是社会公平正义，就是政府依法行政，就是法院公正司法。

　　据记者了解，随着信阳两区八县新的城市开发区、工业园区、产业聚集区等建设的迅速发展，集体土地征收、国有土地上房屋征收、市政建设规划等行政执法工作繁重，违法用地、建设、开发经营的“三违”整治任务艰巨，强制执行难的问题十分突出。今年建立裁执分离工作机制之后，信阳市大规模开展“三违”集中整治活动，各县区法院、国土资源局主动与县区政府联系，迅速启动裁执分离工作机制。市中院为此到县区政府、市直执法机关召开专题座谈会、培训会、研讨会9次，监督指导重大行政执法活动15起。全市10个基层法院先后作出1050件准予执行裁定书，按照裁执分离工作机制由申请执行的行政机关报请县区政府实施强制执行行为，此举极大地促进了全市土地、市政、城建、规划等领域的行政执法，政府依法行政的权威进一步提高，有效解决了长期困扰法院和国土等行政执法机关的重大难题。

　　记者随机走访了信阳市的几个县区。光山县对800多起“沉积”的非诉执行案件进行清理，逐案作出是否准予执行的裁定，使大量案件纳入政府行政强制执行工作范畴。商城县已对30起县政府作出征收决定、县国土资源局作出限期拆除决定的案件实施了强制执行。潢川县政府组织行政执法力量对该县20多起有较大不良影响的“三违”项目实施了强制拆除。该县城关一近20年的农副产品批发市场，涉及40多商户1000多平方米的建筑面积，经河南省光大工程质量检测有限公司检测，发现存在严重安全隐患，县政府安监部门根据《安全生产违法行为行政处罚办法》的规定决定关闭和拆除改造，由于法律同样没有赋予行政机关强制执行权，亦需申请人民法院强制执行。该县法院积极与县政府沟通协调，将裁执分离工作机制引入到该案的强制拆除工作之中，效果良好。

　　信阳中院在改革探索裁执分离工作机制过程中，得到了各级领导的大力支持，信阳市委常委、政法委书记王乐新多次批示要求深入推进、总结完善、加强宣传、扩大效果。河南省高级人民法院副院长袁永新到信阳召开座谈会调研时指出，“裁执分离改革呼应了中央四中全会精神和国家司法体制改革的目标要求，对于从理论上、实践上理顺行政权与司法权、裁判权与执行权的性质、特点、界线，具有重要意义。在解决问题上具有短、平、快的显著特点，非常符合实际，属于可以复制的制度创新成功经验，具有很强的生命力”。河南高院院长张立勇批示要求在全省法院推广。

　　记者在信阳中院期间，适逢河南高院组织召开行政审判改革座谈会，来自清华大学、中国政法大学、国家行政学院、郑州大学的法学专家及最高人民法院行政庭相关负责人，对信阳的改革探索给予了高度评价，认为抓住了问题的“牛鼻子”，是破题之举，是民心所向，有着重要的理论和实践意义。

　　延伸，收获希望

　　记者提及：“探索尝试裁执分离工作机制，目前还存在哪些问题？”信阳中院院长张社军表示，裁执分离改革，是落实最高法院司法解释及相关通知中有关“由政府组织实施为总原则、由法院执行属个别例外情形”的基本要求之后，积极拓宽“裁执分离”适用范围的有益尝试，是借鉴外地法院经验的继续探索。目前还存在着以下几个方面的问题：

　　一是会议纪要的权威性不够，尚不能对有关行政机关形成足够的服从压力。行政机关存在“裁执分离”就是法院撂挑子、推责任的错误认识，不能够很好地担当“负责组织实施”责任。

　　二是组织实施行为的法律性质尚存在认识分歧。裁执分离模式下，法院认为准予执行的裁定系在个案中赋予了行政机关组织实施强制执行的权力，行政机关组织实施或者不组织实施等行为，均属于行政行为范畴，法院不应当参与执行行为，而且可以通过行政诉讼实施监督。但是，行政机关偏向于认为组织实施的行为是履行法院裁定的司法行为，人民法院具有主体地位，应当由法院对暴力阻碍行为采取强制措施，对实施行为不能提起行政诉讼。上述分歧，一定程度上影响了“裁执分离”改革的有效开展。

　　三是“裁执分离”的适应范围有待扩大。司法实践中申请对违法建筑物“拆除、没收”强制执行案件，除国土部门外，还有乡镇政府、安监、环保、交通、水利等多个部门，相关行政执法机关认为适用裁执分离模式，法律和政策依据不足。而此类非诉案件的执行，与国土部门申请执行的案件一样，都应当统一适用裁执分离模式，确保执法目的、效率与效果的实现。

　　张社军希望国家最高权力机关或者最高审判机关尽快出台相关规定或实施细则，彻底解决法院审判权与行政强制执行权界线模糊的问题。（冀天福 阮晓强 张凡）