加大司法审查强度 促进政府信息公开

　　广西南宁中院关于政府信息公开案件审理情况的调研报告

　　图一：有关省市政府信息公开一审行政诉讼案件数量表

　　图二：132宗行政机关败诉案件原因分布表

　　建立“以公开为常态、不公开为例外”的政府信息公开制度，是党的十八届四中全会提出的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”战略任务的重要内容。广西壮族自治区南宁市中级人民法院成立课题组，对《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以来法院审理的政府信息公开案件进行了专题调研，深入研究分析了案件审理的基本情况、存在问题及其原因，提出了进一步完善我国政府信息公开制度的建议。

　　一、案件特点

　　政府信息公开诉讼是当事人不服行政机关政府信息公开行为而提起的行政诉讼。通过对上海、广西、杭州、长沙等地信息公开案件审理情况及中国裁判文书网上收录的503份裁判文书所作分析，政府信息公开案件有如下特点：

　　（一）案件的典型性特征与多样性特征并存

　　在案件总量上，政府信息公开诉讼案件总量增长快，已由特例案件发展为新类型案件大户。在具体构成和分布上，存在急升急降且地域分布不均衡现象，北京、上海、浙江等地政府信息公开案件数量多，其他省市案件数量少（见图一）。在案件涉及领域上，案件涉及领域高度集中于城市征拆及其延伸领域，浙江2008至2009年城市征拆案件占65.8%，广西2008至2014年则为77%。

　　（二）原告成分和诉求相对单一

　　自然人原告占绝对主导地位。上海2004至2009年自然人原告占98.7%；浙江2012至2014年自然人原告占98.6%。原告诉求关联性大但指向单一，高度集中于城市征拆领域，以满足个人家庭生产生活需求为主。

　　（三）被诉机关、涉诉和败诉领域高度集中，败诉率差异大

　　信息公开案件被告主要以地市以下政府构成为主，中国裁判文书网132宗样本案件中，地市以下政府占64.7%；杭州中院223件案件中，地市以下政府占比52.9%。行政机关被诉和败诉领域一方面不断延伸，另一方面被诉和败诉密集区仍高度集中于涉城市征拆政府信息行为，132宗样本案件中，81%涉及城市征拆行为。行政机关的败诉率呈起伏大、差异大、不稳定特点。

　　（四）司法审查程序和裁判方式相对固定

　　当事人行政复议前置率高于行政诉讼，中国裁判文书网收录的210宗一审案件中，在诉讼前寻求行政复议的占42.8%。虽然信息公开案件事实简单，法律适用单纯，但行政诉讼简易程序适用率低。法院对行政机关的程序违法问题审查力度强，对实体违法问题审查力度弱，大多数因程序违法被法院判决败诉（见图二）。法院对违法政府信息行为裁判更倾向于责令重作，而非判令直接公开特定信息。

　　二、主要问题及原因分析

　　（一）主要问题

　　1.《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）适用方面的问题。一是《条例》功能价值的实现效果不好，未能切实保障权利，也对权利滥用缺乏制约手段；二是《条例》在保障公益性信息公开需求方面的作用尚不明显，信息公开申请未广泛实现政治参与性效果，当事人信息公开申请仍主要停留在生活需求实用型。三是《条例》对行政机关的正面规制和正向引导作用小，在法律适用上指引性不强，易引发行政机关和司法机关滥用裁量权。

　　2.当事人行使权利方面的问题。当事人在政府信息公开行政和司法程序中存在权利保障不足和权利过度滥用的交织矛盾局面。在权利保障方面，申请人资格过度受限，可申请的政府信息范围窄，形式单一、申请人获取政府信息的周期长，时间和经济成本高。在权利滥用方面，申请人过量过度报复性申请政府信息公开的现象突出，申请人发起海量信息诉讼、多次循环诉讼、抱团诉讼和关联诉讼的现象突出。

　　3.行政机关执法应诉方面的问题。在履职态度方面，行政机关主客观不履行政府信息公开职责的问题较突出，有的行政机关对履行政府信息职责不重视，有的行政机关恶意不履行信息公开职责。在行政程序方面，行政机关信息公开行政程序违法问题较多，逾期不答复、滥用补正告知权、信息公开豁免权等情形突出。在实体处理方面，选择性答复、选择性公开、作出处理决定不明确法律依据等现象较为普遍。在应诉行为方面，不积极参与协调、拖延信息公开时间、特定领域选择性败诉等现象较多。

　　4.法院司法方面的问题。一是司法标准不一。对《条例》法条内容、信息公开主体、政府信息范围、当事人举证责任分配标准和证明强度等方面认识存有差异。如有的法院主动审查“三需要”，有的法院要求原告对“三需要”承担举证责任，有的法院则要求其承担合理说明义务。二是法院过度容忍行政机关的裁量权和首次判断权。三是裁判方式单一，法院极少运用法律推定方法查明政府信息的客观状况，对于行政机关没有履行政府信息公开义务的，较少判令直接公开特定政府信息，多数判令重新答复。

　　（二）原因分析

　　1.《条例》本身有缺陷。一是《条例》的周延性不强，规定过于原则，致使各界对信息公开的理解不统一；行政机关在补正告知程序和“三需要”、“三安全、一稳定”、信息提供方式等认定方面具有较大的裁量权，容易滋生行政机关滥用裁量权现象。二是《条例》对行政程序设计过于原则，没有凸显行政程序的独立性价值，没有区分程序处理和实体处理界限，致使申请人的程序权利保障程度不高。

　　2.政府信息公开行为本身特殊。一是政府信息公开行为在权利主体、权利内容上都具有开放性，任何人都能申请政府信息，任何领域都可能存在政府信息。只要向行政机关提出信息公开申请的人，就构成行政法上的利害关系，就应然具备了行政诉讼原告资格。这是信息公开案件易发多发且指向广泛的根本原因。政府信息公开审判具有间接性，往往难以直观见到政府信息，这导致司法机关难以在本诉中查明政府信息是否存在、可否公开，这是信息公开诉讼难以通过一次审判彻底终结的直接原因。

　　3.司法审查具有局限性。当事人在信息公开诉讼中普遍对关联行政行为或者信息公开所依托的基础行政行为的合法性提出综合诉求，但行政审判以审查独立行政行为为基本模式，难以在一个诉讼中全面回应当事人的诸多诉求，这导致当事人对司法认可度不高，也导致了信息公开案件易滋生关联性诉讼。

　　三、对策建议

　　（一）健全信息公开法律体系

　　加快推进《条例》修订及人大常委会信息公开立法，健全政府信息公开法律体系。一是丰富政府信息外延，将行政机关可依据掌握信息生成证明性文件、出具综合分析意见等纳入行政机关的政府信息公开职责范围，对于不宜提供原件的政府信息，规定可由行政机关以出具情况说明的方式提供。二是明确权利主体可以基于知情权、国家信息资源共享权和基本人权保障等获取政府信息。三是确立“三安全、一稳定”，主体平等、合理利用，禁止权利滥用和程序法定等为政府信息公开基本原则。四是科学构建政府信息公开的行政受理、审理、听证等程序，明确听证程序的适用范围，通过听证程序审查申请人申请政府信息是否超越合理利用范围。五是构建政府信息公开案件的复议前置程序，充分发挥行政机关专业纠错能力，压缩当事人滥诉空间。六是科学构建行政机关政府信息公开的豁免责任。

　　（二）构建信息公开行政规制和科学评价体系

　　在行政观念方面，要进一步转变行政观念，充分认识政府信息公开对于建设民主政府、法治政府、阳光政府和保障公民行使政府信息知悉权、利用权、监督权的重要意义。在履行行政职责方面，进一步规范政府信息公开行政程序，明确在申请人拒绝对内容不明确的申请进行补正时，行政机关应作出实体处理。在监督机制方面，行政机关要建设第三方中立评估机制，定期对行政机关主动公开政府信息的质量、及时性进行评价，加强并落实政府信息公开的责任追究。

　　（三）建设政府信息公开个性司法体系

　　实践中，上海、杭州等地司法机关在审理政府信息公开案件中创新形成了一系列先进司法理念，取得了明显成效，对全国信息公开司法具有积极借鉴意义。

　　1.合理增加司法审查强度。在原告主体资格上，不主动审查原告的“三需要”问题。在举证责任分配上，强化行政机关对信息不存在的全面举证责任，要求行政机关对已履行检索查询、已采取保密措施等承担举证责任；在海量信息诉讼中，要求申请人对其诉讼的正当性和合理使用政府信息承担严格的举证责任。在补正告知程序上，明确行政机关对帮助申请人有效固定申请内容具有附随指导义务。在裁判方式上，提高判令公开特定政府信息的适用率。

　　2.增加政府信息公开案件的审理模式。一是对于事实清楚、法律适用简单的同类案件，大胆推行信息公开案件的合并审理模式，以节省司法资源，统一裁判标准。二是对于当事人在信息公开案件中同时要求对关联行政行为审查，且原被告相同的，大力推行并案审查机制。三是对信息公开案件实行有限的书面审理模式，经阅卷、约谈当事人等可以确定行政机关违法的信息公开案件，可以径行判决。

　　3.发挥行政诉讼协调作用。一是针对信息公开诉讼协调空间大的特点，法院要积极与行政机关建立相对固定的政府信息公开案件协调机制，及时推动行政机关纠正违法行为，减少当事人讼累。二是对于行政机关在履行政府信息公开法定职责方面存在突出、普遍的违法行为时，法院应及时向行政机关、行政机关上级部门发出司法建议书，督促行政机关改进政府信息公开程序，从源头上减少政府信息公开违法发生率。（周腾 黄芳 韦光标 周传明 韦庆松 宋桂芬 韦美云 梁秋娟 戴声长）