明晰举证责任

　　北京市检察院行政检察处副处长　于静

　　于静

　　在行政公益诉讼中,检察机关是以“公益诉讼人”这个新的身份提起和参加诉讼,与行政诉讼中一般原告相比,既有相同之处,也有本质区别。比如,检察机关作为诉讼一方当事人,应当承担相应的举证责任,但其证明责任应重于一般行政诉讼中的原告。

　　首先,应对符合起诉条件承担证明责任。检察机关提起的行政公益诉讼,应符合行政诉讼法相应的起诉条件。一是对诉讼主体资格的证明。在提起行政公益诉讼时,检察机关应对其公益诉讼人身份予以证明,即证明被诉行政行为存在且造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系、没有也无法提起诉讼,故检察机关作为起诉人提起诉讼。这等同于一般行政诉讼原告主体资格的证明。二是对符合“有具体的诉讼请求和事实根据”的法定起诉条件,承担证明责任。检察机关应举证证明违法行为或不作为致使国家和社会公共利益处于受侵害状态,造成损害的事实的初步证据。

　　其次,无需承担对被诉行政行为不合法性的证明责任,但应承担对造成公共利益损害事实的举证责任。在一般行政诉讼中,法律明确规定被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但公益诉讼人与原告的举证责任是有所不同的。按不同情况区分:一是对被诉违法行政行为,应当按照行政诉讼法的举证规则,由行政机关对其具体行政行为的合法性负举证责任,应当提供作出该行为的事实和法律依据。二是对被诉行政不作为,行政机关应当对其未作出行政行为的理由和依据承担举证责任。检察机关应承担证明责任,证明行政机关负有职责作出行政行为而其未履行,还需要证明经过诉前程序提出检察建议而被诉行政机关仍不作为的事实。

　　因此,检察机关作为公益诉讼人,为调查收集行政机关行政行为违法或者不作为,应享有和实施相应的调查核实权,并且调查核实权应以较高层级效力的司法规范性文件予以明确。