公益诉讼，检察机关在行动

2015-04-08 14:28:38　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：人民日报　

　　张建辉绘（人民视觉）

　　核心阅读

　　党的十八届四中全会明确提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这为检察机关维护公共利益、扩大司法职能指明了方向。

　　面对新形势，检察机关积极利用手中的侦查、批捕、公诉等权力，破解公益诉讼中普遍存在的立案难、取证难、胜诉难等现实问题，实现对公共利益的有效保护。

　　在日常生活中，许多侵害社会公共利益的行为，像环境污染、国有资产流失、不正当竞争等，因为找不到直接的利害关系人或者受害者，而常常陷入“不告不理”的尴尬境地。这类诉讼，通常称之为“公益诉讼”。四中全会决定提出，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这引起了社会广泛关注。

　　一起典型公益诉讼引发思索

　　2014年12月4日，引起全社会广泛关注的江苏泰州1.6亿环境公益诉讼案二审正式开庭。主审法官由江苏省高级人民法院院长许前飞亲自担任，江苏省人民检察院副检察长邵建东出庭支持起诉。25天后，江苏省高级人民法院作出终审判决：6家企业因违法处置废酸污染水体，赔偿环境修复费用1.6亿余元。

　　“这注定将载入环境公益诉讼的史册。”有媒体如此评价。在这场被贴上了众多标签的诉讼中，检察机关出庭支持诉讼，颇引人关注。由于二审开庭前不久，党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，这场诉讼因而成为一个典型样本，被众多专家学者剖析。

　　江苏省检察机关也仔细分析了检察机关在此案中发挥的作用。“我们专门组成了公益诉讼专项调研小组，通过走访、座谈等多种方式，对南京、常州、无锡、苏州、镇江等13个省辖市检察院和部分县、区检察院进行深入调研，既梳理、总结检察机关探索公益诉讼工作的成绩和做法，也发现了公益诉讼探索中遇到的困难和问题。”江苏省人民检察院民事行政检察处副处长朱建勇说。

　　从2011年以来，江苏省检察机关通过督促履行职责、督促起诉、支持起诉、开展公益调查以及直接提起公益诉讼等多种方式，积极参与或办理公益诉讼类案件4295件，诉讼范围涵盖生态环境保护、国有资产保护、公共安全及消费者权益保护、古城和历史文化遗存保护以及特殊人群权益保护等多个领域，帮助挽回国有资产或公益损失共计30亿余元。

　　而在强化个案跟踪指导的同时，江苏省各级检察机关也更加注重制度建设。省检察院出台《办理民事督促起诉案件暂行规定》，第一次以规范性文件的形式明确提出将督促起诉作为检察机关开展公益诉讼的重要方式。南京、无锡、常州、苏州等地也相继制定出台了一系列规范性文件，为检察机关参与公益诉讼提供了有效制度规范。

　　在今年两会上，全国人大代表、江苏省人民检察院检察长徐安提出《关于明确检察机关开展公益诉讼相关程序问题的建议》，建议全国人大及其常委会通过修改法律或者制定立法解释的方式，明确检察机关支持起诉、督促起诉以及在特殊情况下直接提起公益诉讼的相关程序。

　　能否参与公益诉讼不再有争议

　　事实上，由检察机关充当公益诉讼的主体由来已久，也争议已久。

　　1997年，河南省方城县人民检察院向法院起诉，要求判决方城县工商局一份房地产买卖合同无效。这是全国首例检察机关以国家代表的身份作为原告提起的民事诉讼案，也被学界普遍视为我国公益诉讼的发端。

　　此后，检察机关一直谨慎而坚定地探索着参与公益诉讼的途径。无论是浙江省浦江检察院为保护国有资产而追诉恶意竞拍，还是广东省检察院支持环保组织起诉污泥倾倒致污染案，几乎每一起有检察院参与的公益诉讼案件都会引起社会的广泛关注。

　　“在民事公益诉讼中，检察机关不能优先作为起诉人，应先支持、督促起诉，将自行起诉作为补救。”在最高检组织的一次座谈会上，北京大学法学院教授汪建成曾表示。“民事公诉，于法无据”，这是许多专家反对检察机关作为原告参与公益诉讼的理由。

　　然而，中国社会科学院法学所研究员傅宽芝表示，检察机关具有任何个人或者法人、其他组织，乃至其他机关所不具备的提起公益诉讼的条件和能力，“检察机关本身具有提起公益诉讼的固有属性和法律地位，也具有保障提起公益诉讼质量、效率和获得公平公正审判、裁判，使社会公共利益得到切实维护所需要的必要条件。这种保障条件是全民的，是有国家保障的，是任何个人、法人或者其他组织所不可比拟的。”

　　统计数据显示，从2000年到2013年，我国共有环境诉讼案件约60起，其中近1/3由检察机关提起，检察机关在环境公益诉讼探索中扮演了相当重要的角色。

　　“四中全会的决定落实了检察机关宪法地位的职能拓展，指明了检察机关在公益诉讼领域的努力方向，也为检察机关是否具有提起公益诉讼资格的争议画上了句号。检察机关当下急需思考和解决的问题，是在全面推进依法治国的新形势下，如何贯彻落实决定提出的新任务新要求。”广东省人民检察院检察长郑红表示。

　　社会公益确受侵害检察机关方能提起诉讼

　　“在司法实践中，公益诉讼存在立案难、取证难、胜诉难等问题。”华东政法大学司法研究中心主任游伟认为， 这是摆在公益诉讼面前无法绕过的难题。检察机关参与公益诉讼虽然能够以专业的检察队伍、专门的法律知识有效解决这些难题，但也存在着诸如法律规定不明确、缺乏明确的程序规定，各地公益诉讼工作不规范等问题。

　　目前，检察机关公益诉讼工作大多由民事行政检察部门承担，在监督理念上，传统的民事行政检察监督更侧重于对法院审判事实与法律适用进行事后判断与书面审查。但如果检察机关成为提起公益诉讼的“原告”，势必要求民事行政检察官们必须转变长期以来形成的“被动”理念，以“主动出击”的姿态去履行符合原告身份的众多职责，比如发现线索、确定对象、收集证据、参与诉讼等，这对检察官的素质、能力乃至司法理念都提出了更高的要求。

　　与此同时，还要在检察机关内部形成更好的协调机制，在法律流程、法律监督等方面加强与控告申诉、侦查监督、公诉等部门的协调配合。

　　此外，检察机关应当受理公益诉讼案件的范围如何认定，也是学界、司法实务界目前热烈讨论的话题。有专家认为，检察机关不能对所有的民事、行政案件都有权提起诉讼，应该从检察院的职责、诉讼机制的运作、社会发展的进步等方面综合考虑，既不能过宽，也不能太窄，只有当社会公益确实受到侵害，影响到多数公民的合法权益时，检察院方能提起公益诉讼。

　　“检察机关探索建立提起公益诉讼制度，目的是发挥法律监督职能，加强对国家利益和社会公共利益的保护，促进依法行政、严格执法。”最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭说，试点工作的初步设想是民事公益诉讼的案件范围依照民事诉讼法的规定确定为污染环境、侵害众多消费者合法权益的案件；行政公益诉讼的案件范围重点放在国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和自然资源保护等领域。检察机关提起公益诉讼前可以依职权开展调查核实工作，可以向有关机关和部门提出检察建议，督促他们纠正违法行为。“试点阶段，检察机关拟建立提起公益诉讼案件备案制度，公益诉讼案件一律报经最高人民检察院批准后方可启动诉讼程序，加强对案件的审查把关，提高公益诉讼工作质效。”

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