上海：着力实施诉访分离 强化信访源头治理

2014-11-06 09:10:22　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：人民法院报　

　　着力实施诉访分离 强化信访源头治理

　　——上海市高级法院关于推进涉诉信访工作法治化的调研报告

　　图一：2011年-2013年信访总量及诉讼阶段信访量

　　图二：2013年度初信初访和重信重访数量

　　核心提示：去年以来，中央提出要把解决涉法涉诉信访问题纳入法治化轨道。涉法涉诉信访进入司法程序解决后，法院能否顶住压力化解信访中的陈年积案，是一个需要在实务中认识和解决的问题。为此，上海市高级人民法院就实施诉访分离、强化源头治理、防止程序空转、推进涉诉信访矛盾多元化解展开调研。

　　近年来，上海法院形成了以《上海法院关于推进依法处理涉诉信访工作的实施意见》为总纲，诉访分离、初信初访、案件评查、巡回督导、信访终结、司法救助、维稳联动等七项工作举措为抓手的“1+7”工作机制，牢牢把握导入、处理、退出三个核心环节。通过不断提高执法办案水平，使案件经得起法律和历史的检验，从源头上减少了涉诉信访矛盾。

　　2013年全市法院信访总量为82775件次，同比下降12.4%。诉讼阶段信访量为29732件次，涉及案件5972件，同比下降34.3%。（见图一）初信初访9365件次，涉及案件2169件，同比下降4.8%；重信重访20331件次，涉及案件3700件，同比上升6.4%。（见图二）导入诉讼程序656件。2013年进京访纯案件数821件，同比下降6.5%，其中初访291件，重复访530件。进京访总体小幅下降，但重复访比例仍然较高，占65%。

　　2014年全市法院涉诉信访总量35450件次，同比下降2.2%。其中诉讼阶段信访量为13841件，同比下降20.1%。2014年上半年，全市法院进京访611件次，同比下降16%。其中初访151件次，重复访460件次，重复访占75%。

　　一、实施诉访分离，强化导入环节

　　1.涉诉信访、诉讼的界定。2014年1月，最高法院下发《关于进一步推进涉诉信访工作机制改革的若干意见》，上海法院组织学习贯彻，明确“诉”、“访”界定。其中，“诉”是指符合法律规定，可以按照诉讼程序解决的诉求，一般包括起诉、上诉、申请再审、申诉等。“访”是指信访人诉讼权利已经丧失或行使完毕，仍通过来信来访等形式向人民法院表达意愿，反映与诉讼有关但不能通过诉讼程序解决的问题和事项，或者违反诉讼程序越级向人民法院反映诉求。

　　2.诉讼与信访的分离。必须把诉讼从信访中剥离出来，一方面依法通过程序解决信访矛盾，另一方面切实防止司法程序因为信访随意启动，影响判决既判力。对涉诉信访事项，要及时审查、甄别，对属于诉的依法导入诉讼程序，对属于访的在做好矛盾化解工作后及时导出。对符合立案标准的在法定期限内及时立案。对不符合起诉立案条件，不属于人民法院主管或不属于本院管辖的案件，向当事人说明原因，告知纠纷解决的途径或方式。经释明后，当事人坚持起诉的，依法作出不予受理的裁定。对正在法律程序中的，继续依法按照程序办理。

　　二、提高审判质效，防止程序空转

　　1.畅通立案入口，让司法公正看得见。按照法律的规定，依法、及时规范立案工作，依法保护人民群众的诉讼权利。严格按照法律规定的起诉条件受理案件，对符合起诉条件的案件“必立”。高度关注相关联案件，根据情况要求当事人提供相关联案件的审理和执行情况，并作相应释明，引导当事人正确行使诉讼权利。发挥上海法院12368诉讼服务平台作用，立案导入、办理进度、最终结果全程留痕、公开，方便当事人查询、监督。

　　2.提高办案质量，让司法公正可感受。规范法官自由裁量权行使，实现“同案同判”的普遍公正。对刑事与民事、行政三大诉讼领域交叉案件，建立相关业务庭的沟通协调机制，统一法律适用。强化审判委员会、审管办、审判长联席会议对法官自由裁量权行使的监督、制约机制。

　　3.健全评查制度，让司法公正过得硬。对普通案件抽查，对重点涉诉信访案件必查。2013年，上海法院评查案件12659件，并坚持即查即改，查找不足。经评查，裁判结论正确，但审判程序或文书制作等方面存在瑕疵的案件有569件，占评查总数的4.49%；违反法律规定、存在严重差错的案件有25件，占评查总数的0.21%。

　　4.强化审判监督，让司法公正受认同。再审程序一定要切实贯彻“有错必纠”原则。对符合法定再审条件的案件，依法及时裁定再审；对虽有瑕疵但不符合法定再审条件，或者进入再审仍难解决实际问题的案件，则应着重做好矛盾化解工作。

　　三、强化源头治理，实现案清事明

　　1.做好风险评估的“风向标”。按照“工作谁主管、评估谁负责”的原则，切实把社会稳定责任落实到立案、审判、执行等各个环节，努力把执法办案和维护稳定结合起来。2013年，全市法院对443件案件开展了信访评估预防工作，其中68件被确定为一级风险，通过及时开展工作，预防和化解了相关风险。

　　2.做好越级转办的“督导站”。群众越级信访，一部分是因为对信访工作的不了解，一部分是对基层部门、组织的不信任。上级主管部门在收到越级信访后，建立越级访登记转办工作机制，而不是简单的登记数字。及时将当事人来信或来访情况通过信访流程管理系统转到责任法院，处理结果要限期报告。

　　3.做好分析通报的“警示器”。各法院建立纪检、监察接待窗口，定期指派纪检、监察干部接待来访，及时妥善处理信访投诉、举报。立案信访部门以周动态、月动态和季报、专报等形式全面反映日常投诉和突发信访事项，发挥监督作用。加强对信访投诉中突出问题的摘要分析，促进审判管理和队伍建设与信访工作的良性互动。

　　四、推进齐抓共管，倾力化解矛盾

　　1.畅通信访渠道，确保及时化解。建立“信、访、网、电”一体化的接访网络。落实庭长、审判长接访制度。接访采取开门接访、预约接访、带案下访、包案接访、网上接访、视频接访等方式进行，并适时邀请人民陪审员、人大代表、政协委员参加。各审判业务部门一般以案件类型归口协助庭长、审判长接访。

　　2.办好初信初访，力争源头化解。实践证明，大多数信访矛盾在初信初访阶段是完全可以解决的，信访人的信访时间越长，信访矛盾化解的难度也越大。2013年以来，上海法院建立初信跟踪考核制度，通过动态管理，加大监督力度，初信初访矛盾得到及时有效的处置，全市法院系统的新增信访矛盾同比下降33.3%。

　　3.善于协作联动，实现多元化解。一是加强法院内部协作联动。各法院立案信访部门负责本院信访工作的协调和组织。二是完善各法院之间的协作联动。高中院加强三级法院信访例会和督导制度，推动落实矛盾化解。三是建立法、检信访部门之间协作联动。法院立案信访部门和同级检察院控告、申诉等工作部门建立协作联动机制。四是依托属地党委政府多元化解。建立“党委领导、法院理诉、政府解难、多元化解”的信访工作格局。

　　4.坚持司法为民，做好救助化解。各法院成立由立案、信访、刑事、民事和审监、执行等部门共同参加的司法救助工作领导小组，负责对救助申请进行审批。加强对刑事案件被害人、依靠被害人收入为主要生活来源的近亲属、见义勇为者、举报人、证人，追索赡养费、交通事故、医疗事故或工伤事故赔偿等诉讼中无法获得赔偿的诉讼当事人的司法救助工作。

　　五、信访终结退出，畅通信访出口

　　对已经穷尽法律程序，各方面工作到位的信访事项，通过终结机制使之退出信访工作流程，防止一些长期无理信访的案件无休止的缠讼闹访，浪费司法资源，损害司法权威公信。2008年以来，上海法院共终结信访案件568件。

　　1.细化案件筛选标准，严格掌握终结范围。在信访人明确放弃或已经失去通过诉讼程序实现权利救济的前提下，或其诉请已经被全部司法程序驳回，法院“信访诉求研判到位、化解方案优化到位、教育疏导工作到位”，信访人仍然拒不接受合理化解方案时，及时予以终结。

　　2.简化程序明确期限，提高机制运行效率。终结手续有别于对信访案件的实质审查，具体方法应当适当简化，设计为筛选、申报、审核与决定四项程序。同时避免听证程序“审判化”，应将工作重点放在对信访人的答疑释明、心理疏导上，避免对司法终局裁判的重复评价。

　　3.完善终结送达程序，树立终结结论权威。在做出信访终结决定后，向上访人当面或书面宣告并送达终结决定书，以强化信访终结的权威性。同时加强释明工作，明确告知信访人其信访事项将不登记、不受理、不交办，杜绝“终结不终”。

　　六、深化改革举措，形成长效机制

　　1.突出重要环节，健全规章制度。进一步健全和完善制度规范，明确诉讼中信访事项的不同性质，分门别类办理。属于诉的，坚持依法受理，有序导入，严格办理程序，加快案件流转，确保办理质量。反映审判作风、法官职业道德的信访事项，及时导入审务督察、纪检监察部门办理。属于执行异议诉求的信访要从一般信访事项中分离出来，纳入各级法院执行部门，依法按程序处理。

　　2.突出规范要求，细化操作流程。一是重点推进网上信访、远程接访，减少人民群众讼累，努力将矛盾解决在本地。二是设立巡回督导合议庭，负责巡回接待涉诉信访、化解重点信访案件、督办重大信访事项、督促终结案件移交等工作。三是将常态评查、专项评查、重点评查相结合。做到以评查促化解，以评查促纠错，切实提高源头治理水平。

　　3.突出功能作用，着力化解矛盾。加强信访部门自身建设，健全组织机构，明晰职责分工，强化责任落实。一是发挥好入口分流作用，对号入座，真正实现依法处理涉诉信访事项。二是发挥好流程管理作用，全程跟踪，真正实现各环节办理规范。三是发挥好督查督办作用，指导巡查，真正形成工作合力，多渠道促进矛盾实质解决。

　　4.突出实践效果，强化持之以恒。高院要紧紧依靠市委领导，按照市委政法委的具体部署，继续发挥好主体主职作用，重点加强与市人大、市联席办的工作对接，建立协作机制，加大与市检察院工作合力，及时解决工作推进中的难点问题，确保改革顺利推进。吸收律师为主体的社会第三方，包括从事社会调解、法律服务、法律研究的人员，社区志愿者以及心理咨询师等参与涉诉信访矛盾化解工作。加大与公安机关联动，切实有效维护正常信访秩序。（顾伟强 吴金水 麦 珏 邓永杰 邬 丰 郑 重 顾 俊）

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