上海：让依法行政成为“执罚”终结者

2014-11-04 16:03:41　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：上海法治报　

　　10月31日，网上曝光一张《交警雁塔大队第四季度11月份专项整治月量化任务分解表》照片，显示西安市交警雁塔大队各中队11月份针对两三轮车、酒驾醉驾、渣土车、走禁线以及违停的量化整治任务，表格中规定，各中队现场罚款总计230500元，违停22750个，酒驾吊照和醉驾刑拘分别是22个和14个。日前，西安市公安局交通警察支队官方微博表示，已责令雁塔大队立即纠正将工作量转换成罚款的错误做法，并通报批评。

　　“罚款指标”和执法理念的现实悖论

　　所谓“指标”，就是预期中打算达到的指数、规格、标准，最终是以数据来衡量的。它的积极意义在于，不但把追求的目标具体化，而且可以激励相关人员的积极性。这对于营运管理和提升业绩，无疑是一种鞭策。然而，罚款是一种制止不良行为的手段，目的在于减少“指标”所对应的结果发生。早在2009年，公安部副部长刘金国在全国公安交通管理工作会议上指出，“公安机关交通管理部门在执法时要坚持教育与处罚相结合，扩大教育面，减少罚款处罚量，坚决杜绝给交警下达罚款指标。”其中的“扩大”和“减少”，就说明交警在执法过程中，有一定的“裁量空间”。那么，一旦把罚款指标化，必然会把“扩大教育面，减少罚款处罚量”反其道而行之。

　　这样做的后果，无疑会增加社会消极因素。关于社会主义法制精神，中央政法委员会书记孟建柱曾经强调，“要积极适应执法环境的新变化，设身处地地考虑到当事人的切身感受，感同身受地体谅困难群众生活的不易，使人民群众通过交警的执法活动，既能感受到社会主义法制的权威和尊严，又能感受到公安机关的关爱与温暖。”从这个意义上说，“罚款指标”必然会引发重罚款轻教育的本末倒置，迫使执法人员扩大甚至滥用法律“无情”的一面。这将直接影响到公安机关的形象，关系到党和政府的威信。

　　实践证明，各种“罚款指标”的社会危害早已凸显。其中的现实悖论是：把一个力争减少的目标，变成努力赶超的指标。那么，在追求过程中，是尽力防治其发生，还是设法促成其频发？尤其是“罚款指标”，既可带来“罚款经济”下的利益冲动，更会引发和激化社会矛盾，最终脱离执法本意，把本该用于减少交通意外的执法手段，变成追求“罚款指标”下的多多益善。这无疑背离了社会主义法制精神，与依法治国的现代文明格格不入。

　　交警罚款被量化，执法别沦为执罚

　　应该说，交警雁塔大队对当地的交通现状还是了然于胸的，普遍存在的交通违法现象无外乎司机们“乱作为”和交警们“不作为”。沉疴用猛药，“出重手”进行专项整治，交通违法行为得到有效遏制的日子还会远吗？

　　只是，违章违法罚款本应实事求是。罚多少款取决于有多少违章与违法行为，而不是执法者“想罚多少就罚多少”。西安交警雁塔大队将工作量“转化”为罚款量，让人怀疑交警们会否钻进钱眼儿，交警大队是否异化为“执罚部门”。

　　据了解，西安市交通罚款早已实行罚缴分离制，所有罚款均上缴财政。但是，在某些地方仍有“罚款按比例返还”一说。这种带有“提成”色彩的举措，难逃鼓励“执罚”的嫌疑。说到底，督促警察“管事儿”没错，但不能异变为“创收”。身为执法者，其职责是维护秩序而不是与民争利，若是理不清这个关系，又谈何依法治国？法治的结果不是执法者权力越来越大，而是通过法治将守法的精神和行为习惯变成一种社会风气，也不是罚得越多越好，而是越少人违法越好。

　　要纠正“罚款任务”的畸形权力观

　　虽然西安市相关部门做出了正面回应，既责令雁塔大队纠正“罚款任务”的做法，又进行了通报批评，但这无法让人满意，因为，“罚款任务”的背后，有畸形权力观在作祟，纠正偶然曝光的“罚款任务”，并不能真正解决相关部门的畸形权力观。

　　事实上，就在网上最初曝光这一事件时，雁塔大队就在官方微博中回应称，“这既是交通秩序管理的基本要求，也是对民警工作责任心和管事率的基本要求。”在相关部门骨子里，“罚款任务”只是开展工作的一种方式而已。反倒是没有“罚款任务”，就无法对民警工作责任心和管事率进行评价了。更何况，说明中同时提到，西安市已于2002年实行交通罚款罚缴分离制度，所有交通罚款均上缴财政，罚款罚缴已经分离，又有啥可质疑的？可事实真是这样吗？考核工作效率，大可以通过交通秩序的改善来评价，比如交通事故率、违章违法率等等，还可以通过引入社会评价机制，根本无需所谓“罚款任务”，从西安市公安局最终做出的处置也足以说明问题。

　　说到罚款罚缴分离，若无利益回报，交警部门何须如此痴迷“罚款任务”？多年来，在“罚款任务”的背后，多与各种经费款项、年终奖惩等挂钩，虽然罚款并不直接进入权力腰包，但权力痴迷于罚款绝非没有利益动机。某种程度上说，“罚款任务”的背后是权力无视法律法规的为所欲为，暴露出依法治国观念淡薄的畸形权力观。

　　尽管“罚款任务”被叫停，但只要这种畸形权力观没有得到纠正，权力就还会继续无视法律法规、为所欲为，一张隐形的“罚款任务”就会继续得到执行。就此而言，相关部门在纠正“罚款任务”错误做法的同时，还需要纠正这背后的畸形权力观，通过法律法规的严格执行，通过强化权力监督、打造透明权力，倒逼权力敬畏法律。

　　处理“罚款指标”不能止于责令纠正通报批评

　　近些年来，“罚款指标”之所以在一些地方屡禁不止，固然有“执罚经济”利益驱动的因素，但对相关责任者处罚过轻、甚至根本没有处罚恐怕是更主要的原因。以西安为例，2012年该市未央交警大队就曾爆出因“人均纠违为全支队最少”被通报、进而“希望”民警们“加大照相机抓拍和开具通知书力度”的新闻。

　　我国《道路交通安全法》第86条规定：任何单位不得给公安机关交通管理部门下达或者变相下达罚款指标。为杜绝“罚款指标”，公安部2003年8月专门下发通知：严禁各地向公安部门和基层派出所下达罚款指标和罚款任务，凡有违者一律追究主要领导的责任。2003年12月12日，陕西省交警总队推出“严禁下达或变相下达罚款指标、以及罚款同经济利益挂钩”等五条规定，要求对违反规定的“直接责任人和单位主要领导、分管领导在全省交警系统内通报批评，对当事民警给予纪律处分；　情节严重、影响恶劣的，对直接责任人予以辞退或开除。显然，与公安部和陕西省交警总队的相关规定相比，西安市公安局交通警察支队对雁塔大队“责令纠正、通报批评”的问责力度明显偏小。

　　我国《行政处罚法》也对行政处罚做出具体规定，让行政处罚（包括罚款）从此有法可依，而且规定，行政部门及其工作人员如果滥用执法权，也应当被追究相应的法律责任。

　　因此，要想终结“罚款指标”，在切断“财政返还”的利益链之外，还需对下达“罚款指标”者进行严厉问责。惟其如此，才能彻底剜除“罚款指标”这一毒瘤。

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