法治：制度 机制 文化的有机统一

2014-10-22 09:44:02　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：法制日报　

安东,中共陕西省委常委、省委政法委书记

　　法治是法律在全社会得到公认和普遍施行的一种社会状态,是迄今为止人类社会找到的治国理政的最佳方式。党的十八大明确提出要全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家。建设法治国家是系统工程,法律制度是前提,实施机制是保障,法治文化是基础,三者缺一不可。就像盖大厦,须有好的设计蓝图,有合格的工程技术人员和建筑材料施工,还要有保障施工的良好环境。法治建设必须坚持制度、机制、文化一体推进,重点着力,形成良好的法治生态,实现国家长治久安

　　法治是法律在全社会得到公认和普遍施行的一种社会状态,是迄今为止人类社会找到的治国理政的最佳方式。党的十八大明确提出要全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家。建设法治国家是系统工程,法律制度是前提,实施机制是保障,法治文化是基础,三者缺一不可。就像盖大厦,须有好的设计蓝图,有合格的工程技术人员和建筑材料施工,还要有保障施工的良好环境。法治建设必须坚持制度、机制、文化一体推进,重点着力,形成良好的法治生态,实现国家长治久安。

　　一、确保制定良法是法治建设的前提

　　法治的目标是保护人民的自由、平等、安全和权利,维护社会和谐安宁。实现这一目标的基本前提,先要制定良好的法律。因为没有良法便难言法治。正如亚里士多德所说,“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”所谓良法,笔者认为应当具备四个特点,即:符合社会发展规律；符合最广大人民利益；符合良好社会道德伦理；符合立法技术规范,概念明确、简明易懂、适用性强。目前,我们已建成中国特色社会主义法律体系,各方面基本实现了有法可依,为经济发展与社会和谐稳定提供了制度保障。但仔细检讨,立法工作与法治实践要求还存在一定差距:一是社会领域立法滞后,不适应全面深化改革要求。二是有的法律法规质量不高,一些条文规定比较原则、抽象,容易产生歧义,不借助大量解释就难以适用；有些法律、法规、规范性文件之间不相协调、发生冲突,给实施带来困难。三是立法过程中吸纳社会各界和群众意见的机制尚不健全,公众参与度低,有些规定群众并不认可。四是地方立法的作用没有得到充分发挥,一些急需解决的社会问题因缺乏相关法规,无法及时得到调整。推进法治建设,必须按照良法标准,切实在提高立法质量上下功夫,充分发挥立法的引领作用,不断完善中国特色社会主义法律体系,为加快建设法治中国奠定良好制度基础。

　　(一)不断推进科学立法。科学立法,就是要使法律符合实际,符合社会发展规律,切实管用。马克思指出:“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律,也不是在发明法律,而仅仅是在表述法律,他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质,那么人们就应该责备他极端任性。”良好的法律制度是社会生活的反映,是实践经验的积累和总结,应当建立在对社会实践进行概括和总结的基础上。不深入基层、深入群众调研,是制定不出高质量的法律的。而实践中,我国长期存在“部门立法”、“专家立法”的现象。部门立法有比较了解行业情况、熟悉相关业务的好处,但也有弊端,往往考虑部门利益过多,对审批、许可、处罚等权力条款规定得具体详细,对义务责任条款规定得简单抽象,不适应市场经济发展的要求,不为群众认可；专家立法有通晓法理、知识面较广的一面,但有时也会因缺乏对社情民意的深入了解而致所立法律“水土不服”,实施效果不佳。要克服这些现象,必须深入实际调查研究,应用社会调查方法,科学确定立法项目,立社会和群众需要的法,防止为立法而立法。必须正确认识和把握最广大人民群众根本利益、当前利益与长远利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系,统筹兼顾不同区域、不同阶层、不同方面的利益诉求,正确处理法律的管理职能和服务保障职能的关系,确保所立之法准确反映经济社会发展规律要求,防止地方保护和部门利益法律化。要适应时代发展,提高精细化立法水平,健全起草、论证、协调、审议机制,坚持法律出台前后评估制度,增强立法的及时性、针对性、协调性和可操作性,坚持法律语言大众化,增强群众认可度和社会适应性。法律是兼容并蓄的科学文化现象,既要注意吸收我国传统优秀文化、与公序良俗相衔接,又要以科学分析的态度借鉴吸收域外法律文化的有益成分,防止简单化地搞法律移植、生搬硬套地搞逻辑推演,确保所立之法真正成为良法。切实研究加强改进地方立法工作,扩大地方立法权限,健全立法起草机制,充分体现人大在立法中的主导作用,发挥地方立法的灵活性和适应性,及时解决不同区域存在的突出社会问题。

　　(二)着力推进民主立法。民主立法,就是坚持立法为了人民、立法依靠人民。《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。”法律来源于社会实践,人民群众对社会实践最有发言权；法律须在全社会得到普遍遵从,而人民群众是社会的主体。因此,制定法律是全民的事业,不是少数人的专利。如果武断地以少数“精英”的意志代替人民群众的意志,很难保证制定出良法。在这方面,我们有许多经验教训可资总结汲取。60年前制定“五四宪法”时,全国只有6亿多人口,但先后有1亿多人参与讨论,征集意见达118万多条,宪法颁布后深得人心。如今全国人口超过13亿,文化素质大幅提升,通讯网络十分发达,但近些年来即便是讨论与民生关系十分密切的法律草案,如物权法、促进劳动就业法、保险法等,征集到的群众意见数量也并不多,影响了立法的质量。究竟其事,除了群众主动参与不够,有关部门组织宣传发动不充分、满足于通过网络或信函等方式简单化地征求意见,也是重要原因。因此,推进民主立法,关键是制度化、组织化,要进行动员。应当完善人民群众广泛参与立法的工作机制,充分调动群众参与立法的积极性,通过座谈、听证、评估、公布法律草案征求意见等途径扩大公众有序参与,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等形式回应社会关切。应当充分发挥协商民主的作用,特别重视拓展基层群众参与立法渠道,选择法律草案中群众普遍关心的问题进行充分讨论,广泛听取、合理吸收各方面尤其是利益攸关方的意见,从源头上凝聚共识,确保制定的法律充分体现公共意志和公平正义原则。当下,立法机关应着力提升工作水平,以对人民对国家高度负责的态度,严密组织立法活动,认真对待群众的意见建议,建立人大代表和公众意见采纳情况反馈机制,绝不能把民主立法表面化、形式化。此外,通过让亿万群众参与立法,很好地宣传普及法律,提升公民法律素养,使法律贯彻实施建立在深厚的群众基础之上。

　　二、健全法律有效实施机制是法治建设的保障

　　习近平总书记指出,“有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话。”反思这些年我国法治建设存在的问题,突出的还是在法律执行层面。比如,有的执法司法人员不严格依法办事,违背公平正义；有的规避法律,牟取私利,甚至渎职侵权,损害群众利益；有些工作方法简单,甚至暴力执法,激化矛盾；有的执法司法出了问题,不是检查自己,而是责怪群众不懂法；等等。这些现象反映出一些执法司法人员的思想和能力水平不适应人民群众日益增长的法治需求,直接影响到人们对法治的信仰和对法律的普遍服从。当前,我国亟需健全法律实施机制,确保法律有效实施。

　　(一)健全确保执法司法权受到监督制衡机制。权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。法治社会建设决不允许只拥有权力而不承担责任,决不允许只行使权力而不接受监督,否则,每一个执法者都有可能成为潜在的法律破坏者,而每一个公民都可能成为这种破坏行为的受害者。因此,要建立科学合理的机制,保障执法司法权正确行使。要扩大执法司法公开。阳光是最好的防腐剂,执法司法公开可以有效防止不公正问题发生。这方面要注意克服公开中的形式主义现象,真正保障人民群众的知情权、监督权,以公开促公正、以透明保廉洁。要完善执法司法责任制。健全有效管用的错案防止和执法司法过错纠正、问责机制,建立执法司法人员惩戒和淘汰机制,严肃查处执法不严、裁判不公、徇私枉法等问题,对执法犯法者应实行比一般老百姓更加严厉的处罚措施,并追惩到位,使他们相信执法犯法必将付出高昂代价,时时“见不善如探汤”,防止“破窗效应”。要研究对执法司法权的有效监督办法。认真研究执法司法权力运行的特点和规律,构建严密的监督网络,做到法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督、民主监督等充分有效。对违法行为实行“事后追责”,虽然能够威慑其“不敢为”,但总会有人心存侥幸,而造成的严重破坏性后果常常非违法者个人所能承担。对此,应通过科学配置权力,着力构建“事前预防”、“事中制衡”机制,堵塞执法司法权运行中的漏洞,使权力行使者想违法“不能为”,确保权力安全行使。

　　(二)健全确保执法司法权不受非法干预机制。深化司法体制机制改革,保障司法机关依法独立公正行使权力,树立司法权威。切实解决司法地方化和行政化问题,排除地方保护主义干扰,尤其是执法司法机关内部不当干预；规范司法权力运行机制,完善司法人员分类管理和职业保障制度,使司法人员依法行使职权,敢于排除任何非法和不当干预,没有后顾之忧；建立对非法干预执法司法行为的曝光和责任追究机制,使其不敢干预。这些方面,中央已经明确了改革的方向和目标,应当结合实际着力推进落实,并注意试点总结。

　　(三)健全确保公民有序参与执法司法机制。人民主权是我国的宪法原则。人民当家做主是社会主义的本质特征。在我国这样一个有着13亿人口的大国,如果只有法官、检察官、律师和法学专家等少数人了解法律,掌握法律,甚至垄断法律,无论如何是建不成法治社会的。党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化。现代社会治理的一个显著特征就是公众参与,执法司法工作作为社会治理的重要领域,理所当然需要公民群众广泛有序参与。坚持执法司法专业化与公众有序参与并不矛盾,执法司法人员依法独立行使职权,决不是关起门来、脱离群众办案。要创新工作机制,推进执法司法民主,扩大公民有序参与,使群众的意见有序地从体制外进入体制内。当前,人民群众对司法公正问题高度关注,应当从我国国情出发,在人民陪审员基础上探索建立中国特色人民陪审团制度,形成对司法权力的有效制衡和监督,防止司法人员专断权力,使司法者不敢犯错、犯不了错、犯了错也能及时发现和纠正。

　　(四)健全确保执法司法人员获得人民信赖机制。执法司法要有公信力,执法司法机关及其工作人员须赢得人民群众信赖,失去群众信赖,就会陷入“塔西佗陷阱”,做什么事都招致怀疑。这与公众之间交往一样,人们相信一个人,才会相信这个人办的事。美国大法官布雷耶说,“人民的信任至关重要,如果缺乏这些,司法系统便失去了作为宪法守护者的正当性基础。”在一些国家遴选司法人员,最重要的一条就是看这个人是不是人们信赖的。但是,人民的信任绝非理所当然,绝不是有了执法司法者的岗位就会自然获得。执法司法者是“把手放在善恶交界的人”,如果其本身不按法律办事,甚至成为法律的破坏者,就不仅导致冤假错案和腐败问题发生,损害公平正义,而且会破坏群众对法治的信仰、对政府的信任。因此,应采取有效措施,确保执法司法人员赢得人民群众信赖,这对于法治建设至关重要。要严格执法司法选人用人机制,确保职业素养。无能者不能执掌法律,无德者更不能执掌法律。要建立健全符合职业特点的法官、检察官、人民警察统一招录、逐级遴选机制,确保选拔进执法司法队伍的人是德才兼备的高素质人员。要认真总结反思这些年来在执法司法人才选用和法学教育、法律职业培训等方面的成败得失,改进人才培养工作,通过人才选用和教育培训,真正提高执法司法人员的政治觉悟、思想境界和业务能力水平,坚决防止和克服只重视法律知识技巧而忽视职业伦理的单纯业务观点,使所培养出的执法司法者既会办案、又为人们敬重,真正成为人类灵魂的工程师。要使执法司法者牢固树立法治意识。有了法律知识,有了执法司法者的身份,并不意味着就有了法治意识和责任担当。有的人手中有了权力,也可能不尊重执法司法规律,搞任意性、选择性执法,甚至滥用权力,恣意妄为。必须通过加强教育和制度建设,不断增强执法司法人员依法办事的意识和观念,使其内心真正认同和尊崇法律,自觉做到一切执法司法行为都依法严格公正进行。要加强执法司法人员职业良知教育。近年来,执法司法队伍中高学历人员比例不断增长,规范、约束执法司法者行为的制度建设也有了长足进步,但涉法涉诉信访仍在高位徘徊,徇私枉法时有发生,这表明执法司法者责任意识不强、良知缺失的问题突出。奥地利法学家埃里希说:“除了法官的人格外,没有其它的东西可以保证实现正义。”人格也即良知,它最符合、也最能体现法律的精神和原则,正如英国学者麦克莱所言,善良的心就是最好的法律。对于缺乏法律信仰和职业良知的人而言,越精通法律越危险,因为他们越容易操纵和利用法律。因此,要大力开展职业良知教育,使执法司法人员真正树立起对法律、对人民、对真善美的敬畏之情,树立起秉持良知、坚守底线的职业伦理观念,切实防止和克服官僚习气、衙门作风、渎职行为,不仅严格依法办案,而且认真用心办案,文明办案,全心全意为人民服务。要在执法司法中坚持马克思主义方法论。坚持一切从实际出发,理论联系实际,能够用全面、联系、发展变化的辩证思维方法认识处理问题,防止和克服教条主义、经验主义的片面性、表面化、简单化倾向。为此,就要在法学理论研究、法学教育和执法司法实务界进行正确引导,防止和克服西方分析实证法学存在的形而上学观点的影响。要善于从法律的精神和原则出发,把法律方法与哲学、历史、社会学的方法及善良风俗结合起来,把法律条文、执法司法程序的准确适用与立法、执法目的的真正实现有机结合起来,既能讲法理,又会讲道理、讲情理,以良好的素质和精湛的技能实现公平正义,赢得群众信赖。

　　(五)健全确保公民自觉守法机制。法治的直接效果就是规范公民行为,管理社会事务,维护正常社会秩序。要实现这一效果,不仅需要健全执法司法机制,还需要健全公民自觉守法机制。要增强普法宣传教育的针对性和实效性,使普通公民知法、懂法,从而守法、用法。进一步加强对企业经营管理人员和“两新组织”管理人员的法制宣传教育,使其熟知与市场经济、经营管理相关的法律法规,做到诚信守法、依法管理、依法经营。建立重点问题依法治理机制,比如建立不诚信行为记录、曝光、惩戒机制,使不诚信者寸步难行；认真研究、依法解决“法不治众”问题,防止和减少群体性事件,维护正常秩序；深化信访制度改革,把信访问题纳入法治轨道解决；等等。要特别重视公务人员守法问题,强化领导干部、执法人员“法律面前没有例外”的意识,在日常生活中带头模范守法。

　　三、培育法治文化是法治建设的基础

　　文化是制度之母,潜移默化地影响着人们的思想和行为方式。法治文化是一个国家民族长期积淀和不断进化形成的、以对法律生活所持有的价值观为核心的思维和行为方式,它为社会提供了是非、善恶、美丑、真伪的判断标准,是法治社会的精神要素和思想土壤,是法治建设的灵魂,对法治建设起着无可替代的支撑作用。德国法学家萨维尼说过:“法律深深地植根于一个民族的历史之中,而且其真正的源泉乃是民族的普遍的信念、习惯和共同意识。”当前,我们的法律在贯彻执行中遇到的一些问题,与法治文化缺乏不无关系。必须着力建立起由法治精神所灌注的规范性、引领性法治文化,实现制度、机制与文化统筹建设,相互促进,使法治得以远行。

　　(一)领导干部和执法司法人员应当发挥示范引领作用。《党章》和《宪法》都规定,党和国家机关工作人员要在宪法和法律范围内活动,但现在一些领导干部和执法司法人员却不学法、不懂法。笔者作过一些调查,我们的干部、群众真正读过《宪法》的并不多,一些执法司法人员也不经常研读法律,而往往是凭经验办事,导致缺乏规则意识和法治思维、法治方式。一些地方政府不按法办事,违了法也不意识,例如:《国家赔偿法》明确规定国家赔偿金应纳入财政预算,但许多地方却没有认真执行；有的行政机关或公务人员不作为、乱作为却习以为常；有的司法机关裁判不公甚至枉法裁判却还要到法律上找理由搪塞；有的地方在处理涉法问题时仍然突破法律底线干预执法司法；一些领导干部和执法司法人员特权思想严重,信奉法律工具主义,认为法律是用来“治民”的,没有认识到法治的实质是约束公权力和保障人权,把公民的权利保障不当回事,有的甚至通过所谓的法律技术忽悠群众。“风成于上,俗化于下”。中国老百姓向来以吏为师,领导干部和执法司法人员就是群众的榜样,其对待法律的态度,直接影响着广大群众对待法律的态度。在普法守法方面,群众不是听你怎么说,而是看你怎么干,只要各级领导干部和公务人员都严格依法办事,守法的人就会多起来。如果领导干部和执法司法者不按法办事,执法司法就缺乏公信力,群众也就会对法律和法治不信任。我们提倡和引导群众遇事找法、解决问题靠法,但如果执法司法者不公正办案,甚至破坏法律、损害群众利益,群众就会感到遇事找法没有用、解决问题靠法靠不住,学法用法的自觉性就不高,就会信访不信法,甚至暴力抗法。因此,建设法治社会,首先必须教育和约束领导干部和执法司法人员带头严格依法办事,用法治思维和法治方式推进社会治理,维护公平正义,凝聚社会共识,增强广大群众对建设法治国家的信心。

　　(二)在全社会树立法治信仰。一个人没有信仰就没有敬畏,就会为所欲为。一个社会缺乏共同信仰,就缺乏统一意志,难以有效治理。人民群众信仰法治,是建设法治国家的思想基础。改革开放以来,公民的法律意识与法治观念有了很大进步,但还远远没有建立起与社会主义市场经济相适应的法治文化,尤其是还没有在全社会建立起普遍的法治信仰,潜规则还有土壤和市场,影响了严格执法、公正司法、全民守法。法国思想家卢梭说:“一切法律中最重要的法律,既不是刻在大理石上,也不是刻在铜表上,而是刻在公民的内心里。”法律讲的是公道,而公道自在人心。有些人把法律问题神秘化,影响了群众对法律的学习和信守。从社会实际情况看,老百姓不是生下来先学好了法律才开始生活的,而是在生活和观察中学习和认知法律的。因此,应当通过宣传教育及司法实践活动,努力让群众感受到法律的存在和公正,从而信法、学法、守法、护法。要用良法善治引导公民行为方式的选择,树立敬畏法律、崇尚法治的信念,真正使法治成为公民自觉信奉的社会主义核心价值观。要引导群众增强规则意识和明辨是非的能力,坚决反对无政府主义和法律虚无主义倾向,使依法解决纠纷成为化解社会矛盾的主要方式,使利益诉求和民主活动在法治的秩序下理性进行,逐步改变遇事不是找法而是找人的现象。树立法治信仰应从娃娃抓起。要把对青少年的法治教育当作百年大计来抓,把课堂教育与社会教育、普及法律知识与掌握法律精神结合起来,塑造青少年健全公民人格,为法治中国建设奠定长远基础。

　　(三)实现法治须与德治有机结合。法治是人类社会文明进步的治理方式。学者何兆武说,“文明,就是人们越来越懂得遵照规则生活,依照这种规则,对自我和欲望有所节制,对他人和社会有所尊重。”然而在市场经济条件下,资本的逐利本性渗透到社会各个领域,刺激了一些人贪欲膨胀、道德滑坡、极端个人主义,缺乏信仰、信念、信用,只顾自己利益而不顾社会公共利益和他人利益,出现了法律利己主义现象,法律对自己有利就遵守,对自己不利就规避甚至破坏,由此引发的诚信危机、食品药品安全事故、恶性案件等触目惊心。而这些问题仅仅靠法律是难以完全解决的。我国传统文化倡导明德守法、德主刑辅的思想,强调“礼义廉耻,国之四维”。建设法治社会,就应当坚持法治与德治并举,防止片面强调一个方面而忽视另一个方面,出现“法令滋彰,盗贼多有”的现象。法治精神对于各个法律主体来说,都具有他律与自律的双重要求。自律是具有道德义务感的内在守法,是真正意义上的自觉守法。一个社会的道德水平越高,自律意识越强,法律也就越易施行。法律的精神不仅仅是对邪恶与犯罪的惩罚和震慑,更有着对心灵的教育和感化。我们应当加强道德和人心教化,启迪人性的良善和互助,既要把诚实守信等道德要求法律化,又把外在的法律责任内化为公民的道德自觉,大力培养既有法治信仰又有高尚道德情操、既接受他律又能够自律的现代公民群体,使法治成为人们的道德追求,使违法行为不仅受到法律制裁,也受到道德谴责。要疏浚社会现实和法治理想之间的通道,使每个社会成员与社会组织都依照法律原则和规范自发地处于自律状态,让法治以最佳的状态呈现在世人面前,实现法治中国建设的宏伟目标。

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