陕西：发挥司法引导作用 探索基层治理新路

2014-08-22 16:34:31　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：陕西政法网　

    核心提示：近年来，陕西法院在继承发扬“马锡五审判方式”人民司法优良传统，有效提升司法为民水平方面进行了探索，建立了“审判五进”（进农村、进社区、进企业、进学校、进军营）、“征询旁听公民对案件裁判意见建议”和“一村（社区）一法官”等工作机制。陕西省富县人民法院在贯彻上述工作机制过程中，结合当地实际，在健全“领导包片、部门包镇（乡）、法官包村”的便民联系制度基础上，推出了“群众说事，法官说法”便民联动机制（以下简称“两说”机制），在参与县域和乡村基层社会治理上趟出了一条新路子。

    一、“群众说事，法官说法”便民联动机制的形成

    2010年5月，富县茶坊镇马坊村在实施民居改造时，个别承包合同已到期的村民拒不拆迁，镇、村干部求助包村法官出面解决问题，法官实地查明情况后，组织村镇干部、当地群众和当事人面对面说理说法，详细讲解了房屋拆迁涉及的法律知识及违约行为的法律性质和法律责任，矛盾当场得到了化解。这一案例引起了富县法院的重视。2012年10月，富县法院在16个法官工作站、248个法官工作室的基础上，推出了“两说”便民联动机制。

    “群众说事”主要围绕本村（社区）大事、难事、实事、待处的纠纷，由村（社区）党支部或村委会组织，涉事群众参与，或根据需要邀请联村干部、包村法官和其他群众代表参与，可以一事一说，也可在确定的“说事日”集中说事。“说事”流程包括“说、理、议、办、评”五个环节：一是畅通渠道“说事”。村（社区）采取“群众要求说、登门入户说、急事及时说、主动邀请说、填写卡片说”等形式，敞开大门，广泛组织群众说事。二是明确责任“理事”。收集到群众诉求后，能够当场解决的当场解决，需“三委会”（村支委会、村委会、监督委员会）或县、乡部门研究解决的，及时告知说事人。三是集中民智“议事”。针对梳理归类的问题，召开议事会，鼓励群众畅所欲言，发挥“三委会”、联村干部、包村法官的合力，最终确定办理方案。四是整合民力“办事”。对于议定的事项，按照“谁分管、谁负责、上下联动、整体配合”的原则落实责任人，明确办理措施，按时办结议定事项。五是加强监督“评事”。事务办结后，及时向群众公示办理事项、办理时限、办理结果，接受群众监督和评议。

    “法官说法”是在“群众说事”的基础上，遇到涉法问题时，由包村法官实施。“说法”方法主要有六种：一是法制宣讲会上说。采取编发普法案例故事、举办法制讲座等多种方式，进村入户宣讲与基层群众生产生活息息相关的各类法律法规，教育引导基层群众自觉运用法治思维和法治方式处理问题。二是调处纠纷现场说。帮助乡村干部排查化解矛盾纠纷，现场指导人民调解组织调处纠纷，阐释法律规定，理清是非责任。通过巡回审理具有普遍教育意义的典型案件，教育引导基层群众树立良好道德风尚，预防类似矛盾纠纷。三是法律咨询当面说。畅通民意沟通渠道，公布包村法官通讯号码，通过约谈、打电话和手机短信等多种途径及时解答群众提出的法律问题，指导和帮助基层群众理性维权、依法维权。四是村民议事应邀说。在村民会议或村民代表会议行使自治权，讨论决定涉及村民利益的重大事项时，包村法官应村委会邀请列席会议，并就相关法律问题进行现场讲解，指导村民合情合理合法议事，促进基层组织依法自治。五是行动不便上门说。对需要提供法律服务的特困群体（老、弱、病、残），法官主动上门，了解情况，帮助他们实现法律诉求。六是见面不便电话说。群众有法律诉求时，因交通不便或法官有紧急公务等不便与群众面谈，法官在电话里问明事情原委，做出法律释明。

    二、实施“群众说事，法官说法”便民联动机制的效果

    （一）提高了司法服务的针对性和实效

    近年来，陕西各级法院通过开展 “审判五进”活动，提供司法便民服务，受到群众欢迎，但实践中也存在针对性不强、互动性不足等问题。“两说”机制有效解决了这些问题，群众通过说事平台联系法官，法官通过说事平台了解群众司法需求，司法服务更具有针对性，切实解决了群众最切身的困难。

    （二）从源头上预防和化解了社会矛盾

    “两说”机制的推行，构建了诉讼与非诉调解机制相结合的“诉调对接”大格局，整合了社会资源、司法资源和党政资源，形成了化解矛盾的合力，实现了“小事不出村、矛盾不上交”的目标。富县法院2010年办理民事案件639件，2013年下降为525件，减少了114件，下降比率达到17.8%，有效控制了民事案件的上升势头。2013年，富县全县240个村庄中有83个村庄全年没有发生诉讼案件，涉村民信访案件数逐年下降（见表1），信访罢访率连续三年保持100%，违法行政行为数量和行政诉讼数量实现了双下降的态势，行政诉讼数量由2009年的11件降至2013年的5件，下降幅度达54.5%。

    （三）激发了村民自治活力

    通过“两说”机制，不同主体的村民对村里的矛盾纠纷、重大事项进行充分沟通、互动，解开心中的疙瘩，既不激化矛盾又解决问题。这种理性、规范的议事制度充分发扬了民主作风。“法官说法”有效地将法律手段、法治思维与道德约束、村规民约相结合，合情、合理、合法地解决基层矛盾纠纷，同时，对于通过“两说”机制形成的调解协议，可以通过司法确认程序赋予其更高的法律效力，司法介入有力支持和保障了基层组织自治，从而激发了村民自治的活力。

    （四）提升了法官的司法能力

    “两说”机制为法院干警特别是年轻干警创造了提升群众工作能力的平台。法官深入农村生活，掌握村规民约，了解社情民意，在密切联系群众中增进群众感情。同时，法官与农村干部群众一道化解纠纷，丰富办案经验，找到理论联系实际的途径，学习与群众打交道的方法，把案件办理的过程变成做群众工作的过程，群众工作能力在实践中得到锻炼和提升。

    （五）有效提升了群众对司法工作的满意度

    司法的被动性决定了法官介入纠纷的界限和尺度，“一村一法官”的活动中，往往遇到这样的尴尬场面，包村法官应纠纷一方求助到场调处纠纷时，另一方产生强烈的抵触情绪。“两说”机制搭建了平等协商的平台，参与说事的干部、群众都在一个彼此地位平等的平台上化解纠纷，法官应说事机制邀约参与纠纷调处，宣讲法律政策，分析责任后果，这就使得群众特别是纠纷双方有认同感、信任感。同时，“两说”机制畅通了意见表达渠道，群众可以畅所欲言表达自身利益诉求和依据，纠纷的化解过程处在群众的见证、监督之下，提升了司法公信力和群众对司法工作的满意度。近年来，富县法院的群众满意度不断提升（见表2）。

    （六）提高了不同主体依法治理的能力

    从“两说”机制解决的纠纷类型看，有邻里、家务、婚姻纠纷，有土地承包、宅基地审批、扶助补助物品分配发放等事务，还有因拆迁、雇佣、帮工、交通肇事等产生的矛盾纠纷。既有因民事行为引发的纠纷，又有因行政决策或行政行为引发的纠纷。参与说事说法的，既有村干部、村中德高望重的人，也有党委、政府干部和法官，采取多元化的方式解决不同类别的矛盾纠纷，畅通了救济渠道。在纠纷解决过程中，促进了公权力的依法行使，推动了党委领导、政府负责、社会协同、法治保障的社会治理体系形成。

    三、“群众说事，法官说法”便民联动机制的借鉴价值和启示

    基层治理是国家治理体系的基础。习近平总书记指出，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”“两说”机制正是适应现阶段县域和乡村特点，推进基层社会治理体系完善的重要途径，对充分发挥司法功能，提高基层治理水平，推进国家治理现代化具有重要的借鉴价值和启示。

     （一）引导公众参与治理，推动基层民主自治，为国家治理提供支撑

    我国正处于社会转型期，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变革影响到社会的方方面面。广大农村“即工即酬”的打工经济、农户经营的分散化，使得村民价值观大多以自我利益为中心，社会生活的日益活跃导致纠纷陡增，政府的治理能力因其规模、编制、资源等因素的制约，还远远不能满足纠纷化解的需求。纠纷的解决依赖于多种方式的尝试。“两说”机制最大限度地发挥基层组织的自治功能，搭建了不同社会主体之间沟通、对话、协商的平台，使社会成员在治理过程中拥有发言权、选择权、影响力，促进了政府主导与公民参与的互动，这种化解方式的民主性，充分考虑到各方的不同利益，促进多元化、自主化、大众化的基层自治，有利于培养村民的公民意识，有利于村民协同合作。

（二）充分发挥司法职能作用，促进基层自治组织依法治理能力的提高

人民法院作为国家审判机关，作为国家治理体系的重要组成部分，合法性、公正性是其核心支撑，程序与规则的遵循是其职责所在。在我国3000余个县域中，矛盾纠纷多以婚姻家庭、简单债务、相邻关系、土地承包经营等为主，这类纠纷的法律关系虽不复杂，但由于群众法律意识淡薄，证据意识差，以及熟人社会重人情、爱脸面的普遍心态，如一概简单采用裁判方式处理，并不容易从根本上化解矛盾、解决问题。良好的纠纷解决要落脚到群众的心理满足和信服感，就必须依赖于顺畅的人心交流。“两说”机制充分发挥了基层群众和基层自治组织认知结构、生活背景的同源性，容易达到情感同化和心理认同，又充分运用法官的中立地位，将法律之于生活的解析与道德伦理、乡风民俗结合在一起，融法理、事理、情理于一体，有效地将化解矛盾纠纷的公共灵活性与公正性有机结合，让基层干部群众在法官的指导帮助下，学会用法治的思维看待生产生活中的各种现象，把法治思维、法治手段同村民自治有机结合起来，把社会矛盾的化解纳入了法治的轨道，促进了基层自治依法治理能力的提高。

    （三）认真践行司法为民宗旨，积极回应人民群众的多元化需求

    司法应该在促进国家治理体系不断完善和科学发展中，满足群众多元化司法需求。我国地区发展差异较大，城乡二元结构明显，在普通民众更加看重实质正义，对正当程序价值的重要性认识还不到位的情况下，如果不顾实际单纯强调司法的被动性，实践证明效果并不好，引发了许多问题。因此，应适度延伸司法功能，将遵守司法规律、恪守司法权本质与坚持群众路线、践行司法为民结合起来，把司法工作深深扎根于人民群众之中，满足群众多元化司法需求。打通法律服务“最后一公里”，为当事人提供更为便捷、成本更为低廉的服务，以满足群众的多元化司法需求。

 

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