预算应保障政府公共服务
记者:对比可以发现,三审稿把现行预算法立法宗旨中“强化宏观调控”删去了,这背后有什么深意?
施正文:现行预算法立法宗旨所说的“宏观调控”是指政府的主要职能在于宏观调控,而我们现在认为,政府主要职能在于提供公共服务,更好地发挥市场的作用。
十八届三中全会的一个根本指导思想就是要发挥市场的决定性作用,在这个前提下要更好地发挥政府的作用,而且要求政府的职能要进一步转变,要正确处理政府和市场、社会的关系。删去“强化宏观调控”,应该也是对十八届三中全会精神的落实。
记者:它意味着通过预算制度将强化政府宏观调控转变为强化政府提供公共服务?
施正文:现在的财政实际上是建设性财政,有很多政府性投资,过度的使用宏观调控手段来干预经济和市场。
而现代预算制度的一个特点就是公共财政预算,指的是财政的职能以及预算所保障的对象就是在更好发挥市场决定性作用的前提下,建设服务型政府。公共财政预算就是保障政府提供公共服务。
记者:三审稿的立法宗旨中虽然把“强化宏观调控”去掉了,但是没有强调“公共财政预算”的意思。
施正文:我认为这需要在下一稿中进行补充,应该进一步明确预算所保障的内容是政府公共服务。这就把预算的边界说清楚了,把政府活动的边界说清楚了。
预算公开需回应公众关切
记者:三审稿的立法宗旨中还有一句是新增的:“建立健全全面规范、公开透明的预算制度。”在具体措施中,还确立了四本预算的全口径预算体系；充实、完善了公开内容,包括要求政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,部门预算、决算及报表,应当在批准或者批复后20日内公开。
施正文:三审稿在立法宗旨上的这句话,是引用十八届三中全会“决定”中的内容,这样能更好落实十八届三中全会的决定。
三审稿与十八届三中全会提出预算改革的不同之处就在这里,十八届三中全会的“决定”讲了精神、理念、定位、任务,预算法需要把这些给落实、规则化、程序化和可操作化。
记者:您对三审稿中关于“公开透明预算制度”的内容有何评价?
施正文:我觉得把这一点提出来已经是很大的进步。比如要实施全口径预算,我们不是要把政府的收支一部分关进笼子里,而是全部关进笼子里,这是接下来建立预算制度的前提。
在建立全口径预算后,关键就是要公开透明。无论是编制也好、审批也好,如果不公开透明,就不能算是一个法治预算,也无法规范行为、监督权力,公开透明意味着社会公众能够行使监督权。
所以,如果我们在后面的条款中真正落实“公开透明的预算制度”,我认为这样的预算就已经做到法律化了。
当然,关于预算公开还是有进一步修改的空间。
记者:您觉得在哪些方面还需要进一步完善?
施正文:公开透明,就是要求将政府收支的具体去向、具体用途告诉公众。现在要求公开的主要是“功能分类”,草案对“经济分类”体现不够。“经济分类”能够具体反映政府收支详情,而“功能分类”体现的是政府职能行使方面情况,比如说教育方面、社保方面等,但钱给了教育之后干什么了,是用作教育服务了还是用作盖行政楼了,这些都需要通过“经济分类”来公开。
我们公开的预算信息必须是公众需要的信息,必须增强对公众诉求的回应性,如果公众对公开的信息不关心,或者说公开的信息不能反映预算中存在的突出问题、政府财政运用的具体信息,那是没用的。
我认为按照立法宗旨中对公开透明的要求,需要重新建构政府预算的“经济分类”,这是整个预算管理的前提。