预算法修改：为“透明财政”立规

2014-04-28 09:56:38　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：检察日报　

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　　全国人大财经委副主任委员尹中卿用“非常及时”概括了刚刚结束的第十二届全国人大常委会第八次会议。相隔1年零10个月，此次常委会对预算法修正案草案启动了第三次审议程序。然而，按照立法法规定，列入常委会会议审议的法律案，搁置审议满两年将终止审议。也就是说，如果预算法修正案草案不能在这次常委会会议上审议的话，就会成为废案。

　　为什么与上一次审议间隔了近两年时间?尹中卿说，主要是社会各界对预算法修改的期待很高，人大代表、社会公众和专家学者，对于制定一个比较完善的预算法寄予厚望。

　　记者从全国人大常委会了解到，在二次审议之后，中国人大网全文公布预算法修正案草案二次审议稿，征求社会公众意见。第三次审议原本计划在去年年底启动，因为要等待党的十八届三中全会关于预算制度改革的精神，故推迟审议。与前两次审议不同的是，在这次常委会会议上，常委会组成人员比照十八届三中全会对预算制度改革的要求，审视预算法修正案草案三审稿。

　　实施全面规范、公开透明的预算制度

　　党的十八届三中全会指出，实施全面规范、公开透明的预算制度。关于预算公开，预算法修正案草案三审稿中已作出规定:“充实、完善公开内容”;“明确公开时间”。审议中，杜黎明委员以教育支出为例说，目前教育支出只公开到款级科目，也就是能够了解到普通教育、职业教育、成人教育等方面支出的费用，至于钱用于何处就看不到了。

　　针对这种情况，杜黎明和任茂东等委员均建议，对一般公共预算支出按其保障功能分类，延伸编列到目级;按其经济性质分类，延伸编列到项级。

　　草案三审稿规定，部门预算、决算报表在批准或者批复后20日内公开，但是对公开程序、公开的范围和内容都没有涉及。吕薇委员建议在法律中明确公开的程序、范围和内容，或增加一条规定:“各级政府都要建立和完善财政收支公开制度。”

　　对于预算公开的形式，草案三审稿未作限定。万鄂湘副委员长建议增加一条，比如通过政府网站、互联网的方式和主要新闻媒体的方式公开，通过全国统一的方式和一般公众都可以查询到的方式来公开预算信息，从而避免将来过多有关信息公开的诉讼到法院。

　　不给专项资金开立专户留有余地

　　财政专户，是指政府在人民银行经理的国库业务之外，在商业银行开立的账户。据任茂东委员介绍，近几年财政部门十分热衷在商业银行开设财政专户，一个很重要的原因是开设财政专户对商业银行和财政部门均有利可图。有些财政专户甚至成为部门的“小金库”，助长了财政管理上的权力寻租，滋生腐败。

　　修正案草案三审稿严格限制了财政专户的开设范围，规定只有法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。对此，吴晓灵委员指出，法律有规定的财政专户只有社会保险账户，除此之外均不需要开立专门账户，建议预算法不要为专项资金开立专户留有余地。

　　任茂东建议，将现有财政专户统一归口到国库单一账户，人民银行可以根据专项资金性质，在国库单一账户下设立分类账册体系，即财政专户设在国库，使用资金时由人民银行根据有关部门的支配指令直接拨付给用款单位，这样既能够保障专项资金的集中管理和专款专用，又能够对支付环节进行一定的监督和制约。

　　恢复中央国库业务由中国人民银行经理制度

　　现行的预算法第48条规定，中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院有关规定办理。预算法修正案草案三审稿删除了这一条，表述为“国库管理的具体办法由国务院规定”。

　　全国人大代表殷兴山和杨泽柱担心，这样的规定会在实践中造成由财政部门直接支配国库资金，不受到国库业务经营者约束的情况。人民银行经理国库业务是对财政支出的一种监督和制约，而且在实践中对于避免和纠正违法违规的财政支出行为发挥了重要作用。从国际上看，支出决策与执行分离是财政管理的一项基本要求，因此，不宜由财政部门在行使库款支配权的同时经理国库业务。

　　在吴晓灵看来，问题的本质不是国库的管理问题，而是是否要建立权力制衡的机制问题。她说，由人民银行经理国库是财政公开透明防止内部腐败的非常重要的举措。根据“法无授权不可为”的理念，吴晓灵建议，中国人民银行在财政预算管理中的地位必须在预算法中予以明确。

　　邓秀新、杨震和王刚等委员指出，修正案草案三审稿仅将国库库款支配权赋予财政部门，对国库经营管理权没有明确，建议明确中国人民银行国库经营权，充分发挥其监管国库资金的收支拨付作用。

　　建立政府债务管理及风险预警机制

　　党的十八届三中全会提出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预算机制，编制全国和地方资产负债表，加大新增债务指标在考核和评价体系中的比重，对防范和化解政府性债务风险提出了新的要求。

　　与现行的预算法相比，草案三审稿对地方性债务开了口子。辜胜阻委员称，关于地方政府发债问题引起海内外及全社会的高度关注。当前我国地方债务存在四个问题:根据审计署的审计，地方政府负债规模的增速达20%，而GDP增速只有7%至8%;有相当一部分地方政府负债率已达100%甚至超过100%;负债严重、高度依赖土地收入;资金使用极端不规范。郑功成委员认为，对地方政府债务开口子，有必要，但也可能失控。在新型城镇化过程中地方可能大幅举债。他建议在“限额管制”的同时，像中央的国债一样也设立余额管理。

　　在尹中卿委员看来，草案三审稿虽然对地方性债务开了口子，并对举债主体、举债方式和用途、偿债资金等方面提出了要求，但是在现实中，地方政府性债务主要规模和潜在风险并不在省、自治区、直辖市，而在市、县。因此，如何真正建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，预算法修正案草案还需要研究。

　　保障人大有效行使预算审查权

　　“财政预算报告几乎是每年人代会上最难看懂的工作报告，这也是很多人大代表最纠结的事情。”全国人大代表赵皖平的感受引起与会人员的共鸣。如何通过立法改变这种状况，保障人大有效行使预算审查权?周天鸿委员注意到，草案三审稿提到，提前45天或者35天把预算草案送到人大财经委或者专门委员会，但是没有谈到什么时间送给委员和代表。

　　“既然提前45天预算草案就送达了，是不是也可以考虑同时送达代表和委员，方便代表委员跟踪审查。”周天鸿说，为尝试解决这个问题，广东省建立了网络平台，把预算草案放在网上，供代表和委员同步跟踪。考虑到预算审查的专业技术性较强，广东省还依托该省人大财经委和专委会，在社会上选拔了一批财经专家辅助专委会做预算、决算审查，为开展初步审查提供调研和咨询服务。这些经验都可以吸收到立法中。

　　此外，还有全国人大代表和全国人大常委会委员建议，拓展人大代表对预算管理的职权。目前，人大对预算管理的监督仅限审查权，而很多国家同时具有审查权、调整权、修改权和否决权。

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