推进事业单位改革，可资利用的手段有法律和政策两种。西方法治国家惯用前者，坚持“先立法后改革”。而我国30多年的改革开放，则更多地采用政策定调—试点探索—总结推广—法律固定的模式，改革的推动主要依靠政策手段，法律手段往往不是用来推进改革，而是用来固定改革成果。十八届三中全会明确提出，要加快事业单位分类改革，推动事业单位去行政化，建立事业单位法人治理结构。要把这个目标落到实处，不仅需要依靠政策手段，还需要法律手段的推动和保障。
在改革开放之初，“摸着石头过河”的试点式改革，容易被广大民众接受。但是到了社会主义法律体系已然形成、法治精神逐渐深入人心的今天，固守以往的改革模式，则很可能受法律之限而导致改革推进缓慢。推进事业单位改革，必须加大、加快法律手段的运用。
事业单位改革不同于当年的农村和国企改革
当年的农村改革和国企改革，中央、地方、主管部门、农民、国有企业领导及骨干员工都有改革的动力。如今事业单位改革面临的情况却大不一样，有学者将其概括为“两头热中间冷”，即中央、基层两头热，主管部门和事业单位自身冷。有调研发现，事业单位及其主管部门的一些领导干部存在“不想改、不敢改、不愿改”的思想。他们认为，事业单位目前的日子还过得去，不想改；担心引发矛盾、影响稳定，不敢改；害怕失去既有权力和利益，不愿改。事业单位职工“想改革”又“怕改革”，既想通过改革解决事业单位的突出问题，但又不想失去和公务员一样的社会保障。
解决这些问题，仅仅依靠政策文件显然不够。政策无法建立与改革力度相当的责任约束机制，既不能促使主管部门向事业单位放权和事业单位主要领导向其民主治理机构放权，也不能保障现代事业法人监管体制和治理结构的顺利构建。同时，政策也很难触动既有的法律制度结构，不能建立人们所期望的明确、稳定的制度体系，无法满足广大事业单位人员和社会公众的制度需求。
正因如此，当前的事业单位改革迫切需要通过立法广聚共识以减少阻力，需要法律提供明确稳定预期和持久动力，还需要法律构筑刚性约束机制以保证改革顺利推进而“不走样”。
事业单位改革2015年阶段性目标和2020年总体目标的实现，都需要法律手段推动、保障，需要立、改、废的法律法规为数甚多。要完成如此繁重的立法任务，唯有抓紧启动立法程序，并根据轻重缓急，依次出台法律法规。
事业单位改革立法的基本思路
事业单位改革立法的基本思路是：改革法与治理法并行，治理法采行基本法+单行法模式，立法措施坚持“立、改、废”并举。
首先，事业单位改革和公益性事业单位治理都应纳入法治范畴。推进改革的立法应以所有事业单位为规范对象，可称之为“事业单位改革法”，主要解决目前事业单位领域存在的突出问题。治理事业单位的立法，则应以公益性事业单位为规范对象，采取基本法+单行法模式，即在出台“公益性事业单位法”的基础上，再根据不同行业事业单位的特点，分别制定或完善相关配套单行法，如制定、修改“医疗卫生法”、《高等教育法》等法律。
其次，“事业单位改革法”应以中发[2011]5号文件及11个配套规定为基础，总结事业单位改革的经验教训，明确规定事业单位分类改革的目标、原则、推进步骤，以及公益性事业单位的法律地位、管理体制和治理结构等重大问题。“公益性事业单位法”应在进一步细化改革法关于公益性事业单位基本规定的基础上，重点规定事业单位设立、变更、登记、年度报告、信息披露等制度。
第三，事业单位改革立法还需要制定修改事业单位改革相关法。如制定“非政府社会组织法”，以公益性事业单位之外的社会组织为规范对象，明确规定其成立条件、性质、地位、组织形态、税收优惠等基本制度。制定“养老保险法”，建立公务员等公职人员相对平等的养老保险制度，为事业单位改革扫清养老保险待遇差别过大的制度障碍。此外，修改《政府采购法》等法律，为政府购买公共服务等奠定基础。
事业单位改革法应着重解决五大问题
一是事业单位的分类，要着重解决分类标准模糊、参公事业单位地位不明及复合事业单位如何去复合性等重大问题。
二是公益性事业单位的法律地位问题，建议借鉴世界银行关于中国事业单位的研究报告及一些国内学者的观点，英、法等一些西方国家的实践，将事业单位划分为有关部门的直属事业单位（没有独立法律地位）和公务法人（非民法意义上的法人）。
三是公益性事业单位应切实改变当前“上没到顶，下不着底”的管理体制，使事业单位的管理向上（人大）、向下（职工、社区民众、社会精英等）两个方向延伸，其中人大应当在事业单位监管中发挥重要作用，尤其是在预算、决算审议，独立审计等方面。
四是公益性事业单位治理，应当区分直属事业单位和独立法人分别建立治理模式。直属事业单位归行政部门直接领导，重点加强员工在事业单位治理中的作用。独立法人治理结构的建立需要妥善处理好党管干部原则与建立现代事业法人之间的关系，尤其是要在坚持党的领导不能削弱的同时，真正改变党对事业单位的领导方式，变当前的直接任命领导人方式为事业单位选举加相关部门批准或核准方式。同时，要根据不同类型公益性事业单位的特点，建立不同类型各有特点、相同类型基本统一的法人治理模式，尤其是要明确事业单位职工及社会人士在法人治理中的地位、比例以及理事会中不同类型理事的产生方式，不断扩大选举产生理事的比例。
五是进一步明确现行文件中的模糊、原则规定，切实规定法律责任。同时，目前的规范性文件限于其“指导意见”和“规范性文件”的属性，基本上没有涉及法律责任，这是事业单位改革乏力的一个主要原因，需要及时补充到位。
公益性事业单位法应着重规定两大内容
公益性事业单位法应当在完善改革法确立的管理体制和治理结构的基础上，着重规定信息公开、人大监督制度。
事业单位管理体制和法人治理结构，需要在改革法基础上进一步细化、完善，尤其要对事业法人理事会的构成比例及民主产生方式作出刚性规定，避免由主管部门或事业单位的主要领导说了算或者变相说了算。信息公开方面，全面、具体规定信息公开制度，尤其是与预算资金有关的公共资产规模、变动、损益等财务方面的信息，必须通过媒体或以报告的形式及时发布。监督方面，突出人大在公益性事业单位监督中的核心地位，规定人大通过审议批准预决算、独立审计机构审计、年度报告审议等多种途径，既监督事业单位，也对行政部门监管事业单位的权力本身实施监督。
（作者单位：国家行政学院法学部）