1985年,胡康生进入全国人大常委会法工委,第一次参与的就是民法通则起草工作。他说,那时听了彭真讲话,惊讶于他对民法竟讲得如此深入、精辟,“心中非常佩服”。
在工作中,胡康生越来越深切地体会到彭真的民主法制思想。它是从革命战争年代到新中国成立之后正反两个方面经验的总结,包括“文革”的惨痛教训；也是他注重理论联系实际,把马列主义基本原理与中国具体实际相结合的产物。
当年杨景宇曾经参与《彭真文选》的编辑工作,他回忆说:文稿敲定后,“彭真同志很高兴。他说:我是做实际工作的,不是理论家。人们常说理论联系实际,我是实际联系理论,在实际工作中遇到问题,就用马克思主义的立场、观点、方法去分析它、解决它,处理完一件事,再去处理另一件事,这几十年就是这样过来的。”这句话听似谦虚之词,实则阐释了一个重大问题,就是毛泽东在延安整风中曾说的,正确对待马克思主义的态度,只能是“为着解决中国革命的理论问题和策略问题而去从它找立场、观点、方法的。这种态度,就是有的放矢的态度”。
说起彭真的民主法制思想,杨景宇、胡康生、张春生三人都说,“它既是彭真的财富,也是我们党的财富”。
彭真民主法制思想源于在晋察冀的实践
“讲彭真民主法制思想的源头,就要追溯到晋察冀时期。”张春生说。
1938年2月,彭真到达晋察冀边区,1941年3月赴延安。整整3年,他和聂荣臻等一起领导了边区改造旧社会、创造新民主主义社会的实践。时任晋察冀分局书记的彭真,根据毛泽东的新民主主义理论,结合边区实际,制定方针政策,不断总结经验,在边区建设新民主主义的政治、经济、文化。在晋察冀,彭真把毛泽东在《新民主主义论》中提出的新民主主义理论转化成为制度,可以说当年的晋察冀边区就是新民主主义社会的雏形。
1941年,彭真返回延安,在两个半月时间里,就晋察冀边区根据地的工作,分7次向中央政治局和毛泽东作了系统、全面的报告。中共中央和毛泽东对报告给予了高度评价,中共中央以《晋察冀边区的各种具体政策及党的建设经验》为题,分几次将报告要点批转各抗日根据地学习参考。毛泽东称赞彭真的报告“是马列主义的”。这篇报告选入《彭真文选》,作为开篇。一部文选,开篇和结尾两篇文章是最重要的,由此可见晋察冀边区建设经验的重要性。
杨景宇说,要讲彭真民主法制思想,他的人民民主政权建设经验和民主法制思想,源头就在晋察冀。举个例子来说,上世纪80年代制定村委会组织法时,乡政府对村委会是领导关系还是指导关系?要不要把村委会变成乡政府的“腿”?在这个关键问题上,曾有很大争论。很多地方不赞成指导关系,一个重要理由是,老百姓的民主管理水平和自治能力不高。彭真不赞成这个“理由”,他说:当年在晋察冀边区,村里选村长,实行的就是民主选举。那个时候,老百姓大多是文盲,不会写字,他们就用“豆选”。候选人坐在台上,身后放个条案,每个候选人背后放一个大黑碗。老百姓一人手里拿一个豆,每个人在每个碗里都戳一下,大家都不知道豆放在哪个碗里了。最后数豆,谁得的豆多谁当选。那个时候群众都有能力选村长,能够自治,现在怎么倒不能自治了?
彭真的话讲得大家心服口服,最终乡政府与村委会的关系被确定为指导关系。对我国根本政治制度的探索
彭真民主法制思想的核心是用制度保证人民当家作主,也就是人民当家作主的制度化法律化。他认为,要实现这一点,最重要的是两个方面:一个方面是通过人民代表大会制度掌握国家政权,也就是毛泽东所说的掌握上层建筑的权力,从而保证法律的制定和重大问题的决策体现人民的共同意志,维护人民的根本利益；另一方面是通过基层自治,实行直接民主,群众自己的事由群众自己依法办理,实行自我教育、自我管理、自我服务。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。早在1940年1月,毛泽东在《新民主主义论》中就提出,中国“现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”。1945年4月,他在《论联合政府》中又进一步提出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”
战争年代实行这样一种制度是缺乏条件的,因为选举代表必须建立在普选基础上。因此,一直到新中国成立初期还只是召开各界人民代表会议,代行人民代表大会职权。1954年9月17日,在一届全国人大第一次会议上,刘少奇代表宪法起草委员会向大会作《关于中华人民共和国宪法草案的报告》,代表中国共产党正式提出人民代表大会制度是我国的根本政治制度。
“在我们党正式把人民代表大会制度确定为我国的根本政治制度之前,彭真就已经开始对这个重大问题进行积极探索了。”杨景宇说。
北京解放初期,由于在普选举基础上建立人民大会制度的条件尚不具备,在彭真领导下,经报中共中央同意,率先召开各界人民代表会议代行人民代表大会职权,选举政府并就首都重大问题作出决定。1951年10月3日,彭真在华北第一次县长会议全体党员会议上的讲话中明确提出,我们把代行人民代表大会职能的“人民代表会议定成我们国家的根本政治制度”。对代行人民代表大会职能的人民代表会议这样定性定位,他还作了解释:一是它是全国人民的基本组织形式,只有通过它才能把四万万七千五百万人民组织起来,离开它人民组织不起来；二是它是在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式,群众路线是我们一切工作的根本路线。
从1956年到1957年上半年,彭真直接领导、具体组织全国人大常委会机关党组就如何健全人民代表大会制度进一步进行了研究和探索,主要围绕立法和监督两项中心任务,重点研究全国人大及其常委会如何从制度上加强经常性工作的问题。
1956年11月15日至1957年2月1日,彭真率全国人大代表团访问苏联和东欧六国,着重考察六国议会工作情况。访问归国后,彭真提出:可以考虑在全国人大增设几个委员会,如司法检察、工业、商业、交通、农业、文教、城市、社会福利等委员会,对国务院相关部门实行“对口监督”。同时,彭真认为,我国地方人大也需要有常设机构来加强对同级政府工作的监督。他说:“现在我们的省、市、自治区和县人民代表大会都只有人民委员会,而代表大会本身没有常设机关。在人民代表大会闭会之后,就没有一个对政府工作进行经常监督的机关。这种‘议行合一’的制度在今天就不完全适宜了。因此,我们省、自治区、直辖市和县人民代表大会有考虑设立常委会的必要。”
经过半年多的研究,1957年5月8日,关于健全我国人民代表大会制度的几点意见的报告形成。报告提出了关于健全人民代表大会制度的具体方案,其中包括两条重要建议:一是在全国人大增设八个常设委员会,二是县级以上人大都设常委会。
胡康生说:“报告提出的一些重大问题,如果当时能够付诸实施,势必对于健全人民代表大会制度、加强人大工作,起到积极推动作用。”遗憾的是,报告送出不久,反右派斗争就猛烈地开展起来,关于全国人大设“八大委员会”、县级以上地方人大设常委会等建议被扣上“为右派夺取党的领导权大开方便之门”的大帽子,方案被长期搁置下来。“文革”中,这次探索更被列为彭真的一大“罪状”。幸好党的十一届三中全会拨乱反正,这个方案才又重见天日,被肯定、被采用。
“文革”后,彭真复出,主持全国人大常委会的日常工作,对我国的根本政治制度进行了一系列完善。
坚定不移推行基层民主自治
“我国的基层自治制度,也是彭真的创造。”张春生说。
彭真一直在寻求一个基层民主自治渠道。我国地域广阔,历史上又缺少自治传统,实行县级自治、市级自治在短期内尚不具备条件,所以他主张从最基层做起,实行村民自治。
早在抗日战争时期,彭真主持晋察冀边区的政权建设工作时,就开始关注基层民主政治建设。他在当时给中央的一个报告中,提出了一个重要思想:在一个村的范围内,群众有些什么事情要办,可以让群众充分地讨论,按照群众的意愿来办。“可以说,这是村民自治的最初设想。”
新中国成立初期,彭真主持北京市的工作。当时,他以自己的名义给党中央和毛泽东写了一个报告,提出在城市基层建立群众性的自治组织,称为居民委员会,作为群众自己管理自己、自己教育自己的城市基层自治组织。报告特别提出,政府同居民委员会不应当是领导关系,而应当是一种工作上的指导关系。报告获批准后,全国人大常委会制定了城市居民委员会组织条例。这部法律的制定和实施,标志着新中国基层群众自治的起步。
改革开放后,张春生曾参与建立农村基层自治制度工作。他说,上世纪50年代,我国农村从互助组、初级社、高级社到普遍建立“政社合一”的人民公社,没有给农民的自治活动留下空间。如果不是人民公社体制解体,农村基层自治问题恐怕还不会被重新重视。
“广西河池地区,‘三级所有,队为基础’解体以后,村里的事没人管了,比如:封山育林,原来是由队里管理的,现在一些人乱砍树的现象发生了；以前浇地用水是有次序的,今天你浇明天他浇,现在土地承包到户,都抢着浇,有的地方还为浇地引发了械斗；有的地方种贵重药材田七,原来由队里统一种,谁都不敢动,现在包产到户,就有人去偷了,等等。诸如此类的事情发生了很多。为了遏制这些乱象,村里就自发地建立组织进行管理。”这些组织有的叫自治会,有的叫村委会,名称各异。
1981年,彭真从新华社“内参”看到了这一动态,立即指示全国人大常委会法制委员会和民政部进行调查。
那年11月,张春生带着一个干部赶到广西河池,用两周时间进行了调研。回到北京后写了一个简要的报告,汇报了当地村委会如何建立、怎样活动等问题。
“彭真很感兴趣。”张春生说,“当时我们重点汇报了两个问题:一是干部补贴怎么办。由于村里困难,村委会干部享受的补贴并不多,但能为大家热心办事。他听了挺高兴,说这才叫群众的干部,才是给群众办事的人呢!村委会成员本身就不是一个‘官’。还有一个问题,就是有些村的党员没有选进村委会,特别是支部委员没有选进去,因为大家不选。有的同志担心,这样在村里难落实党的领导。听了这些话,彭真把手里的铅笔搁到桌上,说我们的党章、国家发的文件,哪一条写了党员必须进村委会?你是党员,但你欺压老百姓,有便宜你先占,老百姓有意见,自然不选你。不选你,你凭什么进村委会?有的村委会主任不是党员,但他能贯彻党的政策,办事公道,能说这不是体现党的领导吗”?
回忆起那个场景,张春生说:当时就觉得彭真这些说法“挺新鲜”。
1981年11月中旬,正在主持修改宪法工作的彭真,看了法制委员会和民政部分别写出的关于村民委员会的两个调查报告,认为报告所反映的情况对修改宪法大有益处。后来,在宪法草案中,彭真亲自提出并最终敲定了关于基层群众自治的第一百一十一条,村民委员会和居民委员会这两个基层群众性自治组织从此有了宪法依据。
宪法通过后,经彭真多次建议、积极推动,又为村民委员会制定了单行法。
“修宪时,村民委员会入宪,争论并不大。后来制定村委会组织法时,关于乡政府和村委会究竟是什么关系这个问题,却引发了很大争论。”杨景宇说,表现在条文上,就是一词之争:乡(镇)政府对村委会是“领导”关系还是“指导”关系。实际上,是要不要实行村民自治的问题。当时,全国人大常委会法工委尤其是彭真,是坚持指导关系的。彭真坚持认为,我国光有人大制度不行,属于基层的公益事业、公共事务,要让群众当家作主,上级政府包括上级党委不必管他,不要干预。
“彭真同志认为,如果属于群众自己的事自己都不能决定,中国的民主就缺一大块。”张春生说。彭真曾讲过一段很精辟的话:老说农民素质不高,不会用民主的办法办事情。民主也不能靠训政,得让群众在实践中学习,学习怎么提出问题、讨论问题、怎么决定,慢慢就学会了。群众学会用民主的办法把一个村的事情管好,就能学会把一个乡的事情管好；能够把一个乡的事情管好,就能选出代表把一个县的事情管好。
在彭真看来,村委会是一个“民主大学校”、“民主训练班”。即便当时关于“领导关系”还是“指导关系”的争论很激烈,他仍一直充分听取不同意见,耐心地做工作,但对“坚持村民自治”、“不能对群众强迫命令”这个原则始终没有动摇。
如今,这部法律已经试行11年、正式施行15年,回想起彭真当年的坚持,杨景宇说:“他对基层自治是坚定不移的。”
在宪法中明确党和宪法法律的关系
“文革”结束后,彭真重新主持国家民主法制建设工作。他总结新中国成立后政权建设的经验教训,几次说道:“建国以后,我们对法制的重要性认识不足,有时重视,有时忽视,有时扔掉了,到了‘文革’更是‘和尚打伞,无法无天’,教训很深。”正是对“文革”时期“无法无天”有了切肤之痛,才有了新时期彭真民主法制思想的辉煌。
推进民主法制,关键何在?1980年10月25日,邓小平在同胡乔木、邓力群的谈话中,提出了一个重大问题。他说:“党的组织不是政府,不是国家的权力机关,要认真考虑党在整个国家社会中的地位,党的机关、国家机关怎么改革这些问题。”
杨景宇回忆说,彭真在主持1982年宪法起草工作时,对邓小平提出的重大问题高度重视,经过认真研究,他坚持把宪法“具有最高的法律效力”,各政党和一切国家机关“都必须以宪法为根本的活动准则”,“任何组织或者个人不得有超越宪法和法律的特权”写入宪法。他说,“各政党”当然包括我们党,首先是我们党；“任何组织或者个人”当然包括我们党的组织、共产党员,首先是我们党的组织、共产党员。宪法这样规定,新党章也规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这就解决了过去我们国家没有解决或者没有明确解决的问题,解决了社会主义民主和社会主义法制这个关键问题,具有划时代的意义。
彭真说过,在我国,法律就是实践证明是正确的并且需要长期执行的党的方针政策的定型化、条文化,是党领导制定的,又是经过全国人大或其常委会按照法定程序通过的。因此,宪法和法律都是党的正确主张和人民共同意志的统一。党的组织、共产党员服从宪法、法律,就是服从党的领导,就是服从全国人民。坚持党的领导,遵从人民意志,严格依法办事,三者是一致的、统一的。
“彭真同志那时候就强调,‘不管你是什么人,都要服从法律。在法律面前不承认任何人有任何特权。服从法律,就是服从党中央的领导和最高国家权力机关的决定,也就是服从全国人民’。”张春生认为,这几句话真正触到了问题的实质。