专家审议《北京市动物防疫条例（草案送审稿）》
立法多碰撞 养犬更安全
张 洋 陈慧茹
近年来，越来越多的百姓热衷于饲养宠物。与此同时，各地狗咬伤人、人畜共患传染病的事件也在增加。为此，北京市政府法制办起草了《北京市动物防疫条例（草案送审稿）》（以下简称草案送审稿），并向社会公布，征集意见。8月22日，专家学者齐聚北京市政府法制办会议室，就草案送审稿涉及的问题进行了深入讨论。
重点防疫单元周边禁止散养，是否合理？
草案送审稿第十七条规定，禁止在动物养殖场、养殖小区、动物隔离场周边一定范围内饲养可能存在相关动物疫病传播风险的动物。禁止饲养的动物种类和区域范围，由区、县兽医行政主管部门提出建议，经区、县人民政府批准后，向社会公布。划定范围内在划定范围前已经饲养的动物，由区、县人民政府组织收购，对以饲养动物为生活来源的个人，还应当妥善安排其生活。因此，要对重点防疫单元周边实施禁止散养，如建立生物安全隔离带。
“禁止散养是对周边居民权利的限制。”清华大学法学院教授余凌云首先发言，散户有饲养动物的权利，但也要提高散户的责任意识。建议建立强制报告机制，明确散户有及时报告疫情，发现问题要先期采取措施等义务。
北京大学法学院教授沈岿接过话茬，“建立生物安全隔离带是否必要，要考虑散户饲养所带来的传染病风险有多大。如果概率小，建立设施的成本高，该措施就不太可取。”
“如果政府要介入规模化养殖户与散户之间，就必须要给公众一个合理的理由，否则会遭到质疑。”北京大学法学院教授王磊认为，“是否有必要建立生物安全隔离带，与风险是否成比例，值得商榷。”
运输动物、动物产品进入本市时，谁来承担防疫义务？
草案送审稿规定，经公路运输动物、动物产品进入本市的，应在确定的检疫通道报验；经铁路、航空运输的，应提前通知动物卫生监督机构。那么，谁来承担这项义务？监管相对人是谁？ 对此，专家观点出现了分歧。
余凌云认为，承运人和货主都应该承担该项义务，一旦违法，双方都作为责任人须接受处罚。同时，在明确各自义务的前提下，可以互相监督。北京市律师协会原副会长巩沙持相同观点，并建议规定为连带义务，加大互相监督的力度。
王磊提出了不同看法，他说：“货主和承运人的义务要分开，货主承担的是动物所有人的责任，而通过报验通道是一个具体的手续，应该各自承担各自的责任。”
“承运人应该作为义务人。”中国政法大学法学院教授刘星认为，因为承运人作为动物、动物产品的运输者，直接掌握动物、动物产品的运输路线和抵达时间，具备报验和通知的最佳条件。
此外，也有专家认为，作为所有权人，货主对其所有的动物、动物产品具有当然的义务。
突破上位法处罚上限和扩展上位法违法情形设置罚则合理与否？
草案送审稿第四十九条与动物防疫法第八十条第一项规定的违法行为类似，前者罚款额度为一万元以上十万元以下，而后者罚款额度是一千元以上一万元以下；另外草案送审稿第五十二条属于动物防疫法第七十五条规定的违法行为中的一种，前者罚款额度对单位为一万元以上十万元以下，对个人为一千元以上一万元以下，而后者罚款额度为三千元以下。
对此，沈岿表示，地方性法规有创设权，但如果违法情节与上位法的规定不存在明显的差别，而设定罚款额度差别较大，这就会影响公平。
余凌云建议，不要单用罚款的方式提高当事人的违法成本，还可以采用曝光制度、信用制度等。
在王磊看来，想方设法加大管理力度的同时也要尊重规则。如果与上位法相抵触，应该尊重上位法。
此外，动物防疫和食品安全是什么关系？无害化处理设施怎么设置？“导盲犬上公交车”是否属于本法规定的范围？专家们也都提出了自己的意见。大家认为，多一点思想的交锋、多一点观点的碰撞，就会让立法者多一种视角，让法律多一份科学性。包括专家论证在内的征求意见，对科学立法大有裨益。