检察办案组织是检察权运行最基本的组织形式，也是检察制度设计中最为基础和重要的问题。2011年以来，上海检察机关在主诉(办)检察官办案责任制探索的基础上，在部分基层院试点主任检察官制度，着力探索符合中国国情、遵循司法特点规律、充分体现司法属性的检察办案组织制度。
探索试点主任检察官制度的动因
主任检察官制度在一定程度上与主诉(办)检察官办案责任制有着相同的实践动因，但又是对主诉(办)检察官办案责任制的反思和深化。
(一)我国法律对检察办案组织的规定不够完整。人民检察院组织法仅针对少数重大案件，明确由检察委员会这一检察机关最高办案组织讨论决定，而没有对其余绝大多数案件办理的办案组织形式作出明确规定。尽管人民检察院组织法第20条规定“地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”，但业务机构不等同于办案组织。对于案件的组织管理和审批权限，1980年高检院在《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》中用司法解释的方式，确立了由“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”检察办案模式。几十年来，这种办案模式虽然在特定历史条件下发挥了积极作用，但难以适应法治发展和人民群众对司法公信力的期待。
(二)主诉(办)检察官办案责任制探索未能从根本上解决办案组织问题。为应对1996年刑诉法修改确立的控辩制庭审需要，解决“三级审批制”带来的审定分离、职责不清、办案效率低下等弊端，自上个世纪末开始，各地基层检察院在公诉部门试点主诉检察官办案责任制。2000年高检院下发了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》，该制度成为近年来检察机关对办案组织最具规模和最有影响的改革探索。主诉检察官办案责任制改革的目的，是将主诉检察官作为办案主体，旨在改变传统的办案模式和审批定案方式。但由于受制于法律规定不明、配套机制欠缺、人事制度支撑不足等客观原因，改革未能达到理想效果。实践中除公诉部门仍在继续探索外，其他部门基本恢复“三级审批制”的办案模式。由于主诉(办)检察官办案责任制仅仅停留在责任制层面，决定了这项探索对检察办案组织建立的有限性。实行主任检察官制度的思考
实践必须以理论为先导。2011年，上海市检察院把“检察办案组织研究”作为检察长课题，在总结主诉(办)检察官办案责任制实践的基础上，借鉴法院审判方式改革以及域外检察办案制度的做法，逐渐形成了主任检察官制度的工作思路。
(一)检察办案组织改革应当遵循司法特点和规律。改革检察办案组织，必须首先对检察机关的职能性质有一个正确的定位。我们认为，我国检察机关既是法律监督机关，也是司法机关。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确指出:“人民法院和人民检察院是国家司法机关。”党的十七大报告、十八大报告对此均予以明确。从我国宪法和法律赋予检察机关的职能看，审查逮捕、审查起诉、抗诉等都具有较强的司法属性。随着法治的进步和人权保障要求的提高，迫切要求检察机关转变司法观念和办案方式，办案活动向着公开、兼听方向发展，使之更加符合法治的要求和时代的进步。因此，检察办案组织改革必须以确立和强化检察权是司法权、检察官是司法官的属性为出发点。
(二)检察办案组织改革应当确立检察官在执法办案中的主体地位。检察官是执法办案的主体，依法独立行使检察权，这是司法特点和规律决定的，也是检察办案组织运行中必须明确的问题。设计一种检察办案组织，必须使之符合司法工作独立、亲历、兼听、公开和“谁办案、谁决定、谁负责”的要求。只有让检察官真正成为执法办案的主体，才能充分激发其强烈的荣誉感和责任感，培养和造就一支高素质的职业司法人员。法院审判长制度的改革和检察机关主诉(办)检察官办案责任制的探索，不仅没有带来滥用权力、案件质量下降等问题，相反法官和检察官办案能力和水平迅速提高。再言之，检察官办理的案件绝大部分都具有程序性、阶段性的特点，赋予检察官依法独立行使检察权是世界各国检察制度的通例。
(三)检察办案组织改革应当具有检察机关的特色。法院庭长和审判长的称谓，具有鲜明的法院特色。检察办案组织改革就是要探索一套符合检察办案特点的组织形式和职务序列，取代目前的科层结构和办案方式。一是将资深检察官选任为主任检察官。主任检察官既是检察机关中优秀检察官的代表，又是检察机关特有的称谓和身份象征。主任检察官不仅亲自办案，还应承担检察管理的职责。二是将检察官办案组织规范为主任检察官办案组，即指在检察长的领导下，在主任检察官的主持、指导和管理下，对案件行使决定权并承担办案责任的制度。而主任检察官制度，是指包括主任检察官、主任检察官办案组，以及它们组成、运行、管理等法律、制度的总和。
(四)检察办案组织改革应当以实现检察办案扁平化管理为目标。扁平化管理，就是要尽量减少管理层级，使决策权最大化延伸至办案一线。这种模式使“三级审批制”下的“金字塔状”管理环节，改变成在检察长领导下横向到边，实行专业化分工、扁平化管理的办案组织。可考虑由副检察长分别分管刑检、监督和自侦，对应成立若干个主任检察官办案组实行专业化分工。在基层院，因办案检察官人手有限，在专业化分工后实行捕、诉合一。
(五)检察办案组织改革应当构建有效监督制约的质量保障体系。实行主任检察官制度后，为了确保公正司法，应加强办案组织的内部监督制约，在刑检部门以主任检察官审核制代替审批决定制，在自侦部门实行主任检察官负责制，在法律监督部门实行主任检察官主持下的合议制。
上海检察机关对主任检察官制度的实践探索
根据上述思路，2011年以来，上海检察机关指定浦东新区和闵行区两家基层检察机关开展主任检察官制度的工作试点。其中浦东新区院试点涵盖自侦、刑检、控申、民行等全部检察业务部门，闵行区院主要集中在侦监、公诉部门。主要做法——
一是选任优秀检察官担任主任检察官。两院都规定了主任检察官除具有良好的政治素质和职业道德外，还规定必须具有5年以上检察办案工作经历。目前两家试点单位共有主任检察官74名，业务能力突出的中青年检察官占61%、法学硕士以上高学历者占73%。浦东新区院明确没有行政职级的主任检察官享受副处级待遇。
二是合理配置主任检察官办案组的规模。从有利于专业化分工和有效组织管理角度出发，一个办案组人数不应太多。两院的主任检察官办案组检察官都在四名以上(包括主任检察官)，配备一到二名书记员。处(科)长担任主任检察官，副处(科)长以带组办案为主，考虑到处(科)长有较多行政管理事务，他所在的办案组内加设一名主任检察官。
三是明晰主任检察官的职权。为了探索不同的实践效果，闵行区院实行主任检察官审批制，即主任检察官对办案组内检察官办案有审批决定权。浦东新区院实行主任检察官审核制，即检察官对所办案件承担责任，主任检察官仅负责审核、把关，但不能改变检察官的决定。该模式下检察官与主任检察官享有同等的办案权限。
四是大胆向检察官授权，确保检察官依法独立办案。两院都坚持“普遍放权”与“特殊例外”相结合的原则，除法律和司法解释明文规定应由检察长或者检委会行使的权力外，一般都放权给检察官，仅对少数特别重大、疑难复杂敏感、社会关注度大等案件，由检察长决定或提交检委会讨论决定。如:对公诉案件，两家试点单位均最大限度地放权给检察官;对审查逮捕案件，“特殊例外”的不放权案件相对多一些。
五是加强主任检察官办案组的内部监督制约。在实行主任检察官审核制的试点单位，承办检察官在对外作出决定前须报主任检察官审核。主任检察官对处理案件有不同意见时，可与承办检察官进行沟通，或是通过召集全组检察官、主任检察官联席会议等形式对案件进行讨论。但决定权仍由承办检察官行使并承担责任。如主任检察官意见与承办检察官意见不一致，主任检察官可以提交检察长决定。同时，两院普遍加强了检察长对办案质量的监督，可随时检查主任检察官和检察官办理的案件。案管部门加强对案件效率和质量的监督。
六是实行专业化分工。试点单位都根据案件特点，对主任检察官办案组进行专业化分工，主任检察官办案组分设金融、经济、暴力、涉毒、未成年人、简易案件等若干个办案组，以提高办案质量，培养专家型人才。
主任检察官制度不仅充分发挥了资深优秀检察官的作用，也增强了检察官的办案责任心。浦东、闵行两家单位放权给检察官办理的案件分别占90%、80%以上，一年多来未发现严重差错案件，也未发现检察官滥用职权、违法违纪行为，取得了较好的效果。
关于全面构建主任检察官制度的建议
由于主任检察官制度涉及检察制度、检察官制度和检察管理制度等诸多法律和制度层面，在现有法律制度和管理体制下改革难度很大。如主任检察官的称谓没有法律规定，科层制的行政管理体系与主任检察官制度双轨并存，大量放权与现行法律、内部规范的规定相冲突，主任检察官的职级待遇得不到制度上的支撑等等。
检察办案组织改革探索关系重大、涉及面广，改革能否成功取决于最终能否在法律上得到确认，否则会出现与主诉(办)检察官办案责任制探索同样的问题和结果。建议:一是修改人民检察院组织法和检察官法，建立主任检察官制度，将主任检察官纳入法定检察官职务序列，并明确主任检察官办案组为检察办案的基本组织形式。二是明确主任检察官的职责、选任和待遇，完善主任检察官制度内部的监督制约规范。三是建立检察官单独序列，实现检察机关分类管理。对检察官实行严格的准入、培训、任免、晋升和薪酬制度，不再与行政职级挂钩，确保检察官办案不受职务等级影响。四是实行专业化、扁平化的办案管理体制，在检察长下面根据刑检、自侦和监督三大职能，实行专业化分工，形成扁平化、有效率的办案组织体系。
(陈旭 作者为上海市人民检察院检察长)