山东青岛：保护农民集体财产权利

2013-08-08 10:44:30　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民法院报　

　　坚持完善民主议定程序 保护农民集体财产权利

　　——山东省青岛市崂山区法院关于涉村（居）民委员会案件的调研报告

　　城镇化进程中，城郊农民集体的生产生活状态发生了深刻的变化，农民集体所有的土地经过征收、旧城改造等手段，转变为国家所有，其余的财产性质也逐渐以股份化、私有化的方式发生变动。在行政管理上，村民委员会虽改成了社区居民委员会，但是原来的集体财产依然存在，这就决定了居委会依然要按照农民集体所有的法律规则来管理和处置集体财产。山东省青岛市崂山区的社区居民团体正处于这样的状态，课题组通过对2008年至2011年间崂山区人民法院审理的涉村（居）民委员会案件的统计分析，对于完善农民集体财产的管理提出若干对策。

　　一、案件审理的基本情况

　　自2008年至2011年4年间，崂山法院共受理涉村（居）民委员会民事案件总计343件，各年的案件数量分别为80件、92件、87件、84件，其中涉及崂山区村民集体的案件为302件。在程序方面，社区居委会作为原告的有110件，占36.42%，作为被告的有182件，占60.27%，作为第三人的有10件，占3.31%。适用简易程序审理的有173件，占57.28%，而适用普通程序审理的有129件，占42.72%。而在审判结果方面，作为被告时的败诉率为36.26%，达到66件，并有45件与原告进行了调解，占比24.73%，这与社区居委会作为原告时的27件胜诉、占比24.55%有不小的差距。

　　在实体法律适用方面，社区居委会所涉案由主要集中在合同纠纷，为226件，其次是物权纠纷，为41件，排在第三位的是侵权损害赔偿纠纷，为33件。从诉讼标的额来看，5万元以下的诉讼占了一半多，100万元以上的诉讼仅占6.84%，且均与不动产有关。在合同纠纷中，农业承包、土地承包和土地承包经营权合同纠纷的核心问题都与土地有关，这3类案件合计36件。46件租赁合同纠纷中，也有超过60%的案件与土地、房屋等不动产相关。在302件案件中，有105件涉及了不动产，占全部案件的三分之一还多。

　　二、案件的主要特点和存在的问题

　　通过以上数据统计可以看出，涉及社区居委会的民商事案件呈现以下特点：

　　1.社区居委会在诉讼中往往处于相对不利的诉讼地位。在经济活动中，社区居委会作为一种组织与自然人相比，其代理人对于经济事务引起的后果缺乏责任心；而与成熟的商法人相比，对于从事交易活动的规则不熟悉。

　　2.社区居委会换届年份前后的诉讼数量增多、审理难度增加。由于社区居委会的任期仅为3年，相对较短，居委主任职位在集体成员中竞争激烈。实践中，时有现任居委对前任居委任期内的债务不承认，或者认为与债权人虚构债务，侵害集体利益。焦点集中在有关的债权契据上，社区居委会所加盖公章是否为真实意思表示。在302件案件中，涉及社区居委会公章争议的案件有33件，占10.93%。

　　3.有关不动产的诉讼占据主要地位。土地、房屋等不动产在城郊农民集体财产的构成中最为重要，因而也经常成为诉讼争议的标的。

　　4.社区居委会的民事法律地位不明确。社区居委会参加诉讼，是符合民事诉讼法规定的其他组织特征的。问题在于，从所有权的角度来看，集体财产的所有权主体是村民集体、集体经济组织，并非社区居委会，现行法律对村民集体和集体经济组织这些民事主体的组织机构和治理规则方面的规定付之阙如。而在实体处理时，概无例外要由社区居委会这一组织代表集体来承担民事责任，这在民事法理上是难以自圆其说的。

　　三、对策和建议

　　1.按照公司法人的规则和结构设立自治法人

　　承认村民集体的法人地位是社会、经济发展的必然趋势，但是意图将村民集体的政治、社会管理和经营管理进行民事交易活动的职能完全统一在一个组织内，使其既成为社会管理和公共产品的服务提供者，又成为一个以营利为目的、促进财产增值的民商主体，确实是传统的法人制度所难以容纳的。因此，有权机关有必要对现行法人制度作出开放性的立法或司法性解释，以便使得村民集体这种主体享有与其他主体平等的法律地位。

　　村民集体与村委会（社区居委会）之间清晰明确的法律关系，是村民集体进行民事活动的核心规则。村民集体法人化后，应当将村委会定位于村民集体的执行机关，类似于公司法人中的公司机关，参照村民集体——股份有限公司、村民会议——股东大会、村委会——董事会的结构对外进行民事活动。

　　2.民主议定程序的坚持与完善

　　村民集体作出决议的表决机制以民主议定程序为核心特征，也被称作村民集体作出决议的民主议定原则。为保护集体利益，在司法实践中应当主动提升这一原则的法律地位，具体应强调如下几点：

　　一是对于村民集体根据村民委员会组织法第二十四条进行的民事活动，类推适用合同法第四十八条，村委会未经民主议定程序所为行为，属于没有代理权的情形，可认定为效力待定的民事法律行为。

　　二是如果认为全体村委委员与村委会的行为有法律上的利害关系，可以通知他们以无独立请求权第三人的身份参加诉讼，由他们承担是否经过民主议定程序的举证责任，或者主动依职权进行调查。

　　三是村委会的行为如果已经经过民主议定程序，且无其他无效情形，则有效；如未经过，可在法庭辩论前允许当事人追认，追认后行为有效；如不追认，再综合考虑双方当事人是否存在过错等情形再确定行为是否有效。

　　四是审判实践中应对村民集体的交易相对方科以相对较重的举证义务，由其证明交易已经民主议定程序事先同意或事后追认的初步证据，否则就应对交易行为的效力予以否定。

　　（课题组成员：孙志远 朱铁军 姜淑芳 宋丽娜）

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