党的十八大报告提出：“加强重点领域立法”，以民生为内容的社会立法应当成为当前和今后一个时期的立法重心，以人为本、立法为民、保障民生的理念应当融入立法实践。就当前民生立法的现实而言，我国应当将社会救助立法、社会福利立法作为民生领域立法的重中之重，重点加快社会救助法、儿童福利法等重要法律立法进度，尽快解决在社会救助、儿童福利保护等方面的立法欠账问题，同时也要重视从国家立法和地方立法两个层面积极推进民生立法。
《社会救助法》立法进展及难题
社会救助是社会建设非常重要的一项常规工作，也是社会保障安全网体系的“兜底线”。尽管我国现行的社会救助政策已基本完备，但与法制化、科学化的要求尚有差距，最突出的问题就是没有一部社会救助基本法律。《社会救助法》不仅是社会保障体系的支架性法律，也是整个社会法部门起支架性作用的重要法律，而且影响到整个社会保障制度的法制化建设。遗憾的是，《社会救助法》两次列入全国人大常委会的立法计划，但立法过程缓慢。
当前，社会救助领域问题重重、乱象丛生，处在“名不正言不顺事不成”的尴尬境地。部分地方社会救助资金保障不足；医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害等临时救助制度缺乏法律法规依据；现行各项社会救助的规定过于原则,缺乏统一的社会救助内容和标准,申请社会救助的渠道不畅通。实践中，由于缺少统一规范的制度，救助对象收入无法准确核定。现在有不少地方对家庭收入的核查，主要是主观判断和根据基层单位审核的意见，主管部门缺乏行之有效的核查方式，无法对申请人多元化的家庭收入进行准确核查，申请人瞒报被发现后，惩戒机制不健全，导致无法从根本上避免骗保、死人吃低保等问题的发生。这些问题都有待通过立法的形式从制度层面予以解决或者规范。
究竟是什么原因导致社会救助立法进程的缓慢，有专家分析认为，一是对该法涵盖的内容有分歧。是综合性立法还是专项立法，是完美立法还是渐进立法，这一争议困扰着该法进程。二是一些专项救助并不成熟，如医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助制度还在实践中摸索，其管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异。三是管理体制及职能分工尚未真正厘清。社会救助涉及多个部门，各部门均想将自己负责的相关工作纳入法律，但如果步调不能一致，救助立法进程就会放慢。因此，需要从社会救助事业的大局出发，切勿以部门利益之争耽误立法大计，尽快达成基本共识，形成立法合力，强力推动社会救助立法进程。
社会救助的立法不仅应明确实施救助的原则和范围，而且应该明确政府对公民进行救助的义务和责任，以及明确救助的对象，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下从国家和社会获得社会救助的权利。具体而言，社会救助立法需要明确社会救助的基本原则、管理体制和经费保障，要对社会救助体系中制度基础和实践经验比较成熟的最低生活保障制度、农村五保供养、自然灾害救助等作出规定，对监督管理机制和法律责任要作相应规定。应重点明确国家和社会为依靠自身能力难以维持基本生活的公民提供物质帮助和服务,明确社会救助管理部门的职责,明确县级以上人民政府在社会救助中的资金保障职责。
值得欣慰的是，《社会救助法》已列入全国人大的立法工作计划。民政部会同有关部门研究起草了社会救助法草案送审稿,目前已经报送国务院并转法制办研究办理。今年5月，全国人大常委会法工委调研组赴黔，就社会救助法的立法进行了专题调研。民政部部长李立国7月初表示，今年当务之急是要配合全国人大、国务院制定“社会救助法”和“慈善事业法”。搁浅多年的《社会救助法》立法工作将有望正式破题，该给法律体系打上“社会救助法”的补丁了。
制定专门的《儿童福利法》势在必行
当前亟待抓紧制定儿童福利法，为儿童权益保障撑开法律的保护伞。前些年河南兰考曝出民间收养意外悲剧，凸显了儿童福利立法的缺失。解决弃婴等问题，必须建立正规的儿童福利制度，并以法律的形式明确下来。目前中国的儿童面临“三无”的尴尬局面：没有专业的儿童福利法，没有专门的儿童福利专业化人才，没有普及的儿童设施规划。儿童的福利保护还没有真正提上日程，儿童福利体系建设还是停留在道德层面，口号多、行动少，空喊口号，没有落实。
儿童的权利最重要的是生存权，包括生命安全权和生活保障权。儿童特别是留守儿童意外伤害不单单是家庭问题，更是暴露公共管理和公共福利设施严重缺失的问题，深层的原因是儿童福利保护立法的缺失和儿童福利体系建设的滞后。国际社会高度重视儿童福利立法。1989年，联合国通过了《儿童权利公约》，旨在保护儿童权益，为世界各国儿童创建良好的成长环境。目前，包括中国在内的192个国家加入了该公约。以英国为例，早在1918年国会通过的《妇女及儿童福利法案》，规定由卫生部核发津贴补助。现在要求给每个家庭最大的孩子每周20英镑，其他每个孩子每周13.2英镑，获得资格是未满16周岁，或者满16周岁但是在接受相关培训。另外，父母离婚或父亲死亡的儿童，还可领取特别津贴。美国是世界上仅有的两个未加入联合国《儿童权利公约》的国家之一，但其有一套较为完整的儿童权利保障法律。政府设置了专门的儿童保护机构儿童局。一旦发现虐童案件，会由警察或儿童保护方面的政府雇员首先将孩子带离现场，将其安置在临时的社区庇护所，然后由司法介入。此外，美国大部分州都有自己的举报法，有举报义务的人员如果发现了虐待行为却不报告的，会被处以罚金或短期监禁。有时还可能承担民事责任，赔偿因为他们不报告而给儿童带来的伤害。日本早在1947年就制定了《儿童福利法》，发展中国家泰国1992年颁布《小学学校午餐基金法》，以法律的形式保障学生午餐。
依法保护儿童福利是政府的基本责任。尽管我国有一部《未成年人保护法》，宪法也有保护儿童的内容，但是对儿童的福利保护都过于原则不够具体。有关儿童保护的一些法律原则、理念口号需要变成行动、变成规则、变成标准，变成措施，就不能只停留在道德说教上，而要落实到立法层面。抓紧制定专门的《儿童福利法》势在必行。
据报道，由民政部牵头起草的儿童福利条例初稿已经完成，针对儿童成长中遇到的各类风险如大病、残疾、被遗弃等，今后有望建立预防、发现、干预机制，拟建儿童服务机构，配备专人承担儿童保护工作。不过，先出台行政法规性质的儿童福利条例依然属于权宜之计，条件成熟时应当制定作为儿童权益保护基本法的《儿童福利法》，对儿童的各种具体福利予以全面的保护，并从程序、机构、法律责任等方面将儿童福利保护落到实处。
抓紧直接关涉民生的具体法律制度的修订完善
民生立法领域还应该抓紧诸如直接关涉民生的探亲假等具体法律制度的修订完善。以探亲假制度为例，修改后的老年人权益保障法首次将子女“常回家看看”的精神赡养义务写入条文，而32年一成不变形同虚设的探亲假制度成为影响公众“常回家看看”的拦路石。公众希望能够与时俱进地修改完善且落到实处，让子女能有时间多回家看看。现行的探亲制度依据是国务院于1981年3月公布的《国务院关于公布职工探亲待遇规定的通知》，32年来该规定一直未做任何修订。32年过去了，这个探亲假规定明显不合时宜，早已不符合当今社会情况，却从未做过修改，也从未被废弃，成为一个尴尬的存在。建议国家有关部门尽快将修订探亲假政策的工作修改提上议事日程。有关部门32年不予修改探亲假老政策的态度，与其说是慎重，不如说是一种懒政、惰政，一种公共政策调整上的行政不作为和社会立法领域的立法不作为。
需要指出的是，民生立法要从国家立法和地方立法两个层面积极推进。实际上，不少民生法律需要地方结合本地实际制定地方性法规予以落实，也需要地方立法先行为国家立法积累经验。例如，为遏制在紧急情况下救助他人反遭诬陷的不良风气，深圳市人大表决通过了《深圳特区救助人权益保护规定》并将于今年8月1日正式实施，规定被救助人诬告救助人将可被追究民事责任、行政法律责任乃至刑事法律责任。深圳的这一地方立法有望破解“好人难做”的困境，也为将来国家层面的见义勇为立法积累了经验。
一言以蔽之，民生立法亟待提速和补课，加快社会救助法、儿童福利法等一系列民生法律法规的立法进度，尽快解决在社会救助、儿童福利保护等民生领域的立法欠账问题，为保障民生撑开强有力的法律保护伞。
（作者：刘武俊 为司法部《中国司法》杂志总编、研究员）