“洽谈合同-审查-签订合同-备案-履行合同-清理-终止合同-归档”。
在浙江省岱山县政府各部门负责人办公桌上,都放着一份合同管理流程图,每一个过程谁参与、做什么了然于纸上。这也是浙江省人民政府发布《关于规范行政机关合同管理工作的意见》以来,全省第一份规范行政合同管理流程图。
近日,《法制日报》记者到岱山、玉环等地政府采访,详细了解各地如何从审查、备案、清理、归档四个环节逐步监督政府部门从洽谈合同到履行合同的每一个过程。一份政府合同为何、又如何要始终置于法律框架之下。
缺少监管的政府合同存隐患闹笑话惹官司
有东海蓬莱之称的舟山市岱山岛,晨雾缭绕的台州市玉环岛,一南一北,都是镶嵌在东海之上的浙江海岛县,随着海洋经济开发速度的加快,这些地方经济实力不断提升,同时,政府也避无可避地加入具体的市场经济行为之中。
为了规范行政机关合同管理,避免政府在整个合同过程中不规范的行为,从2007年开始,这两个县的政府最早在全省范围内开始了规范政府合同行为工作。
“过去,政府部门订立合同,事前不经过审查,事后不进行备案,最后连个合同档案都找不到,导致条款存在隐患,合同闹出笑话,政府惹上官司。”岱山县政府法制办主任杨飞告诉记者。
2005年,岱山县教育局与当地一家企业签订了一份配建教育工程的合同。
按照双方的口头约定和政府政策法规,这一类型的企业配套建设的教育工程,竣工后应当向当地教育部门无偿移交,用于公共教育事业。
“当时双方很草率签订了合同,既没有找我们法制办审核,也没有请有法律经验的人员把关。所以,就是这份简单的合同,却埋下了重大隐患。”杨飞说。
原来,合同中只规定了工程的建设情况,并讲明工程建成后将向教育部门移交,但是,却没有一处提及究竟是无偿移交,还是有偿移交。
“如果到时候企业要求政府出资购买该教育工程,那么,政府部门能够不按照合同来办事吗?”杨飞问道。
岱山县法制办在每两年一次的合同清理工作中,也发现不少因为条款存在漏洞、需要签订补充条款的不规范合同。
他们还从中还发现了两份“兄弟”合同。
这两份“兄弟”合同,第一份是2005年初签订的,第二份是2006年底签订的,虽然一新一旧,投资主体也不是同一个单位,但是内容却是同一时期的同一个投资项目,这究竟是怎么一回事呢?
经过了解,原来,当地计委(现发改委)与某工业投资企业签订第一份工业投资合同后,因为企业体制改革、计委部门领导变动等原因,新成立的企业与新上任的部门领导都没有认真查阅过去签订的合同,结果闹出了笑话。
记者在采访中了解到,政府部门签订的合同不仅没有备案,更没有归档,由此引发的官司也不少。
“有些工程指挥部,人员调动频繁、领导缺乏法制意识,合同以及与合同有关的协调单、联系单乱放,不去归档,常常会找不到。”玉环县政府法制办副主任李晓聪告诉记者。
据了解,因为合同及合同相关材料丢失所引发的官司,在玉环县已经发生了不止一起,虽然政府已经履行了合同约定的内容,但是,由于诸如票据、协议等关键性证件的缺失,造成政府在诉讼中被动的局面。
全面把牢四个监管环节政府合同拴上安全锁
“吃一堑,长一智”,在浙江省政府统一部署下,玉环、岱山等浙江各地政府法制部门,纷纷强化了合同的事前审查、事后备案、定期清查、及时归档制度,主动纠正了一批违法违规合同,强化了合同主体的责任意识,事前规避了存在隐患的合同,为政府合同拴上了安全锁。
2007年开始,岱山县在全省范围内最早执行合同清查制度,在每两年一轮的合同清查过程中,共整理出历年存档的政府合同97个,除履行完毕的合同外,尚在履行中的61件,中途解除16件。
其中,发现了部分合同责任主体对合同履行情况不了解、合同文本缺失、合同履行不到位等情况；同时发现部分合同由于前期规划不周、对签约人资质审查不严等原因,合同丧失可履行的现实基础而不得不解除等情况。
今年,该县第四轮合同清查中,就发现了一起因合同丧失可履行的现实基础而不得不解除的情况。
2009年,该县旅游局与某民营企业签订了一份景区发开合同。在当年,该合同没有任何问题,合同的订立也比较规范。
合同中有一项主要条款注明,旅游局与该民营企业共同投资开发旅游景区,投资由企业负责,条件就是政府将景区的门票收费权让渡给企业。
但是,2012年底,浙江省政府出台文件,明令禁止将旅游景区的收费权出让企业,为此,该合同也丧失了履行的基础。“现在有了合同清查和备案这两项制度,政府合同有人进行监督了,相关部门在洽谈、签订合同时法律意识也有了极大的改观。”
据杨飞介绍,过去,政府部门为了招商引资、鼓励资金落地,在很多合同中都不去注明违约条款,这样不仅保障不了政府的利益,同样也无法保障投资者的利益。
“今年,省政府也出台了规定,要求签订重大合同后,向本级政府法制机构报送备案。现在,一旦发现合同中没有违约条款的或者违约条款模棱两可的政府合同,法制办一律退回。”杨飞说,规定实施后,再也没有发现过有政府合同中不注明违约条款的情况。
清查制度和合同备案让政府部门绷紧了法制之弦,而合法性审查制度更是让政府提前规避了一些存在风险隐患的合同。
去年8月,绍兴市的一家企业找到了玉环县政府,提出可以帮助政府获得融资,并从中赚取一部分资金。
“绍兴的这家公司提出帮助政府与上海一家实力雄厚的企业洽谈,通过资产抵扣等方式融资。”李晓聪告诉记者。
据了解,对方提出的融资方式是这样的:玉环县政府对玉环县某医院进行资产评估,上海企业按照评估价格收购医院,收购完成后,将医院出租给政府,政府每年向企业缴纳租金,约定一个期限政府缴纳的租金达到企业收购医院的价格本息后,企业将医院以象征性的价格卖还政府。
“整个融资项目达到两个多亿。我们向政府提出,这种融资方式存在很大的风险。”
李晓聪分析说,“如果上海的这家企业在合同存续期内破产了,那么,其他债务人就会以医院的资产主张债务权利。到时候,政府就会造成巨大的经济损失。”
最后,玉环县政府根据法制办的意见,否定了这份融资合同,有效规避了潜在的风险损失。
半年来,玉环县法制办共审查政府合同60件,总金额高达10多亿元。
浙江省政府法制办备案审查处处长曹水萍告诉记者,“今年,为贯彻落实中央要求,根据省政府领导意见,省政府办公厅下发了《关于规范行政机关合同管理工作的意见》,经省政府同意,制定了《行政机关重大合同备案试行办法》。各地、各部门贯彻省政府意见把行政机关合同管理作为建设法治政府的重要任务,认真履行合同合法性审查职责,加强对行政机关合同行为的监督检查,为让政府成为民事经济活动的平等主体,起到了很好的成效。" 本报杭州7月23日电