内蒙古立法促进农村牧区饮水事业发展

    实施农村牧区饮用水工程,是贯彻落实科学发展观,建设社会主义新农村新牧区的重要举措,也是一项直接关系广大农牧民群众生活的重要民生工程。

    立法背景:缺乏明确法律规范

    近年来,国家加大了饮用水工程的投资力度和建设步伐。随着“十一五”期间饮用水工程的实施,各地在工程建设和运行管理方面面临着许多新问题:农村牧区饮用水活动,缺乏明确的法律规范,各级供水行政主管部门及有关部门对供水的管理和执法缺乏明确的、具体的依据；农村牧区饮用水电价偏高,饮用水事业单位电费支出占水费的50%至70%；水价不到位,工程折旧和大修理费用没有计入制水成本,工程运行艰难；饮用水设施产权不明晰,管理责任落实不到位；饮用水工程在建设过程中涉及穿越铁路、电信等通讯光缆时收取的费用过高。

    这些问题影响和限制了内蒙古自治区农村牧区饮用水事业的持续健康发展。因此,在国家还没有农村饮用水方面直接上位法的情况下,自治区制定农村饮用水方面的地方性法规,对规范农村牧区饮用水活动,把自治区农村牧区饮用水事业的发展纳入法制化轨道,促进经济和社会发展具有十分重要的意义。

    制定过程:民主立法科学立法

    自治区水利厅从2007年就开始条例初稿的起草工作。2008年自治区人大常委会将条例列入《内蒙古自治区第十一届人大常委会立法规划》和年度立法计划中的调研项目。2010年条例列入自治区人大常委会审议项目。自治区水利厅在深入调查研究和广泛征求意见的基础上,代自治区政府起草了条例送审稿,自治区政府法制办于2010年初启动该立法项目,对条例送审稿进行了认真的审查、协调和修改,形成征求意见稿并及时发送自治区各委办厅局、各盟市、专家等单位和个人广泛征求意见。对反馈意见进行了认真的研究和梳理,并采纳吸收了许多好的意见和建议。同时,自治区法制办组织十多个委办厅局,召开两次立法协调会,对不同意见进行了协调,形成了一致意见。在借鉴其他省市先进立法经验的基础上,经过反复论证和修改,2010年8月25日经自治区政府第七次常务会议讨论通过,形成了条例草案,提请自治区人大常委会审议。

    2010年9月15日,自治区十一届人大常委会第十七次会议对条例草案进行了审议。常委会组成人员充分肯定了制定条例的必要性,同时,对草案提出了一些修改意见。会后,法制工作委员会坚持科学立法、民主立法,深入开展调查研究,广泛听取社会各个层面和不同群体的意见。书面征求了102位自治区农牧民代表的意见；组成调研组就草案涉及的一些重要问题,赴区内外进行了调研,并组织召开了立法论证会；根据常委会组成人员审议意见、农牧业委员会审查意见、立法调研情况、立法论证意见和各方面意见,法制工作委员会与农牧业委员会、自治区政府法制办、水利厅等部门负责同志进行了座谈,并对草案进行了修改。2010年11月12日,法制委员会召开全体会议对草案进行了统一审议,形成了草案修改稿。为了更广泛听取社会各方面意见,提高立法质量,根据常委会主任会议决定,将条例草案修改稿在《内蒙古日报》和内蒙古政府网上公布,广泛征求社会各方面意见。经过反复修改,条例于2010年12月2日经自治区十一届人大常委会第十九次会议审议通过,自2011年1月1日起施行。

    在修改条例过程中,注重突出自治区的地区特点,加强农村牧区饮用水供水管理,保障饮用水供水安全。根据常委会组成人员审议意见和各方面意见,将《内蒙古自治区农村牧区饮用水条例》修改为《内蒙古自治区农村牧区饮用水供水条例》,使条例的名称与规范的内容相吻合；根据常委会组成人员和论证会上专家学者的意见,将条例的立法依据水法、水污染防治法,在第一条中进行了明示；在条例中增加了“鼓励、支持单位和个人捐助或者投资建设农村牧区饮用水供水工程”的内容,实现农村牧区饮用水工程投资、建设主体多元化；结合自治区的实际,增加了在农村牧区饮用水工程建设中有关部门“新建、改建、扩建铁路、公路、电力、电信等设施,对农村牧区饮用水水源或供水设施造成损害的,应当采取补救措施并予以补偿”的内容；根据常委会组成人员和相关工作委员会的意见,增加了关于分散居住、用自备井取水的用水户的饮水安全的规定。

    同时,在符合立法技术规范和相关法律的前提下,对常委会组成人员和有关方面的意见进行技术性处理,作出符合实际的可操作性的规定,如条例草案第二十九条关于供水工程设施的产权归属问题,属于基本民事法律制度,地方性法规无权作出规定。在修改过程中,在地方立法权限范围内进行了修改,根据不同的投资主体,仅对供水设施的管理权进行了规范,即“国家投资建设的村以上集中供水设施,由旗县级人民政府水行政主管部门或者苏木乡镇人民政府管理；其他集中供水设施和单村供水设施,由村集体或者用水合作组织管理；供水设施的入户部分和以户兴建的分散式供水设施,由用水户管理。”“集体投资和单位、个人投资建设的集中供水工程,由投资主体自主管理。”这样修改,避免了超越立法权限。

    实施效果:运行管理成本下降

    条例颁布实施以来,对保障内蒙古自治区农村牧区饮用水安全,维护用水户和供水单位的合法权益,促进农村牧区经济社会发展提供了法制保障。

    条例实施以来,在主管部门和其他相关职能部门的共同努力下,实施效果较为明显:一是运行管理中运行成本较高的问题已得到妥善解决,锡林郭勒盟以东过去采用非普工业电价0.79元/度至0.99元/度,现已采用居民生活用电价格0.5元/度,成本降了三分之一,保证了偏远地区和贫困地区群众的正常饮水。二是饮用水工程建设和运行所涉及的各职能部门,能够按照各自职责,配合水行政主管部门积极做好饮用水供水的相关工作,对饮用水供水工程给予大力支持并提供相关优惠政策。如建水厂、盖井房经苏木乡镇或村民代表协商即可,不需土地部门批准；税收方面,免征土地使用契税,施工单位免征印花税,生产办公用房免征房产税等。三是按照条例规定,要求施工单位和设备材料供货厂商,应当具备相应的资质,饮用水供水工程的材料和设施应当符合国家产品质量标准,杜绝了伪劣产品用于工程建设,提高了饮用水供水工程质量。四是明确了供水单位与用水户的权利与义务,供用水行为更加规范。五是部分地区已建立了维修养护基金,保障了农牧民饮用水的安全、稳定。目前已有34%的旗县在一些相对集中、规模较大的水厂,建立了维修养护基金。

    (本文由内蒙古自治区人大常委会法制工作委员会提供)