自由裁量权是法律赋予执法者的权力。但在实践中，执法部门实施行政处罚随意性大，畸轻畸重甚至显失公正的情况屡有发生，甚至有人将自由裁量权称为“橡皮筋”。
如何把握好行政裁量权中的尺度，避免处罚的畸轻畸重现象？昨天，市法制办召开行政处罚裁量基准制度及行政规范性文件工作推进会。目前，本市有处罚权的执法部门中已有10余家探索建立了行政处罚裁量基准制度，并形成三种模式。
为何同案不同罚？
“同样是无证经营，为何同案不同罚？”商贩马某因为无照经营曾被罚了2000元，而同样无证经营的林某只罚了1000元。马某找到执法部门理论，执法人员翻出相关规定，对他和林某的处罚都在相关规定允许范围内。
市法制办高级法律专务江子浩说，由于法律给予了行政部门相应的自由裁量权，具体到个案处罚中，不同的执法人员对处罚标准尺度把握不一。各项法律法规的处罚幅度也有很大的自由空间，比如无照经营，最高罚款额50万元，最低罚款额500元，相差悬殊。
“建立行政处罚裁量基准制度，就是给处罚裁量提供细化、量化的规则和标准。”市法制办主任刘华说。今年5月13日，市政府印发《关于本市建立行政处罚裁量基准制度的指导意见》，要求市政府各部门都应当制定行政处罚裁量基准，还明确各部门制定或者修改的行政处罚裁量基准都应当及时向社会公开，并报市政府备案。
市政府秘书长蒋卓庆说，《指导意见》解决了三个最实质性的问题，一是明确全市面上都要制定处罚裁量基准，也就是“在什么范围内建立制度”；二是提出了建立处罚裁量基准制度的原则和具体要求，也就是“怎样建立制度”；三是建立了公开、备案、集体讨论、说明理由等四项制度，也就是通过对外和对内的程序性控制，解决“怎样让制度落到实处”的问题。“这不仅给执法部门拥有的行政处罚裁量权定了‘规矩’，更重要的是为社会公众的监督提供了实现途径。”
三种模式体现“过罚相当”
据江子浩介绍，目前，本市主要存在三种行政处罚裁量基准的制定模式，即划分裁量阶次模式、打分模式和百分比模式。
“目前，本市所有的环保行政处罚都按照规定的要求实施裁量。”市环保局相关负责人说，根据环保违法行为的特点，该局设定了环保违法行为罚款幅度裁量表。在具体案件的裁定中，首先对“裁量表”每项要素确定百分值，再对各项百分值进行累加，最后，用累加的百分值乘以违法行为法定最高罚款额，确定具体的罚款金额。
市水务局对执法实际中常见的12项水务违法行为，采取划分阶次的方式，制定了行政处罚裁量基准。相关负责人以“擅自填堵河道”裁量基准为例介绍，该局将填堵河道面积作为最主要的影响因素，以填堵中心城区以外的区管河道为基准，按照被填堵河道面积的大小，对违法行为的情节轻重进行划分，并根据违法程度设定相应的处罚幅度，如填堵河道面积1000平方米以下的，处罚款1万—2万元，填堵河道面积1000—2000平方米的处罚款2万—3万元。同时，根据其他需要考量的因素，设定相应的处罚阶次调整标准。
市食药监实施的是“打分模式”。在实际执法中，每个案件执法人员都需对七大类裁量因素按照考虑情节分别进行打分，最后根据每项分值的总和综合判断适用处罚的等级。以生产假药为例，执法人员在对每个项目进行扣分总和后，扣分在3-4分之间的可以从轻处罚；扣分在5—9分之间的一般处罚，扣分在10分以上的从重处罚。“最后的打分结果是案件中各个裁量因素相互叠加，抵消、平衡的结果。”市食药监相关负责人说。
处罚畸轻畸重现象得到控制
“处罚畸轻畸重的现象得到了一定的控制。”市水务局负责人说，在统一的适用规则规范下，行政处罚裁量权得到有效规范，相同性质案件量罚的尺度趋于统一。市食药监负责人表示，从原来19家执法单位各自建立不相同的裁量规则的初始状态，逐步形成了全市裁量尺度基本一致的裁量规范化阶段。
市环保局亦有同感。以前，对相同或者类似的环境违法行为，各区各县的处罚存在较大的差距，甚至一个单位，前后的处罚差距也很大。实施裁量基准制度后，有了很大改观，有效避免了人情执法和选择性执法。
行政处罚裁量基准制度的实施，使执法行为也在不断规范。在对裁量基准适用的过程中，执法人员的理念也在潜移默化中不断得以修正。目前，以人为本、保护相对人合法权益的观念逐渐占据了主导地位。刘华说，这对于保障法律法规的实施，推进合理行政、公正执法具有重要意义。