核心提示:据报道,多地密集试行公务员聘任制。今年起,江苏试水公务员“瓷饭碗”,改“委任”为“聘任”,即选择在部分行政机关及地区,选择专业性较强的职位,开展聘任制公务员试点。此外,福建首批聘任制公务员将陆续在漳州、厦门上岗；广西也拿出高层职位聘任公务员。此前,人社部部长尹蔚民表示,人社部正就公务员聘任制制定相应办法,正在全国范围内试点,但将会有序推进(5月20日《京华时报》)
“鲶鱼效应”来自精准的法治设计
刘武俊
近年来,多地试点公务员聘任制,这意味着公务员“终身制”有望变成“合同制”,“铁饭碗”将变身“瓷饭碗”。
事实上,聘任制公务员在深圳、上海等地3年前就分别有所涉及。实行公务员聘任制是有法律依据的。按照公务员法第九十五条的规定:“机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”从理论上讲,公务员聘任制的优点颇多,最突出的就是打破公务员待遇的终身制和“铁饭碗”,克服了公务员体制“能进不能出、能上不能下”的弊端,激活公务员体制的活力,增强公务员的竞争意识和服务意识,打破公务员有进无出、有升无降等弊端,有望发挥出聘任制的“鲶鱼效应”,让能者上、庸者下,对那些在其位不谋其政、生活在“保险箱”里的在编公务员来说,会形成较大的压力。此外,聘任制公务员也有利于减少财政支出。对于聘任制公务员,用人部门可以根据不同的职位给予不同的价值回报,在发挥激励作用的同时,达到节约工资成本、减少国家财政支出的目的。
不过,现实中的公务员聘任制试点实施效果并不理想,其激发公务员队伍活力的“鲶鱼效应”并不明显,有的试点城市多年来受聘公务员未现被辞退者,聘任合同形同虚设。公众质疑公务员聘任制变成“换汤不换药”的作秀式改革。
看来,公务员聘任制要真正发挥出“鲶鱼效应”,还有待大刀阔斧地推进改革,建立起完善的公务员聘任制制度体系,真正让聘任制名副其实。
要确保公务员聘任制制度设计的公平。从现行法律规范来看,无论是从公务员聘任的范围以及聘任的程序,还是聘任公务员的工资、福利待遇、退出程序及司法救济等都缺乏明确的规范,这些制度上的缺失和疏漏,显然会影响聘任制的公平性。因此,建议有关部门在总结各地试点经验和问题的基础上,加强公务员聘任制的顶层设计,重新修订公务员法,对公务员聘任制作出更加科学而明确的规定,建立起公平公正、科学完善的法律制度体系。
此外,建议全面推行公务员聘任制。公务员聘任制应当尽快由试点转向推广,建议扩大公务员聘任制的范围,不再局限于专业技术类公务员。
建议完善聘任制公务员的退出机制,对于不合格、不称职的聘任制公务员要坚决辞退,试行多年依然没有一例聘任制公务员被辞退的现象并不正常。无论是终身制公务员还是聘任制公务员,都要有严格的退出机制,最大限度地避免人浮于事、不负责任、公权滥用等现象。聘任制公务员更有必要建立科学而灵活的退出机制。
建议扩大公务员聘任制的适用范围。公务员聘任制应当覆盖大多数公务员岗位,而不能再仅限于极少数公务员实行聘任制。只有大多数公务员实行聘任制,才能真正形成竞争的氛围,实现能者上、庸者下的常态,公务员“铁饭碗”才能真正变为“瓷饭碗”,公务员队伍的素质和活力才能真正得到提升。实际上,在不少国家,除极少数公务员实行委任制外,绝大部分公务员都实行聘任制。
公务员聘任制并不是万能的灵丹妙药,但其的确是让公务员“铁饭碗”变身“瓷饭碗”的重要机制。千万不要玩作秀式的改革把戏,而是要让公务员聘任制实至名归,真正发挥其应有的“鲶鱼效应”。
没有真考核“瓷饭碗”也打不破
邓子庆
自深圳2007年开始试点公务员聘任制以来,眼下随着多个省市相继试点聘任制公务员制度,社会舆论多半看好,官方自然更甚,似乎“铁饭碗”就此真的成了“瓷饭碗”,甚至能起到“如贪腐无复出可能”的奇妙功效。但说实话,自聘任制试点以来,笔者对这一制度能否打破“铁饭碗”,并不乐观；至于在“如贪腐无复出可能”方面,更恐是部分人的一厢情愿。
先说公务员聘任制打破“铁饭碗”问题。表面上,因为聘任合同的存在,公务员这个“铁饭碗"被打破了,用人单位随时可以解除合同——这一点,确是以往的委任制公务员所无法企及的。而事实上,签订合同离打破“铁饭碗”仍有相当距离,且不说自深圳试水聘任制以来,至今尚未听说谁被解除合同这个现实,单单是从现行的聘任制制度上看,将公务员聘任制等同于“瓷饭碗”,就过于乐观。
事实上,聘任制公务员只有在考核不合格时才不再续聘,并取消公务员资格。言下之意莫不是考核合格的自动续约。而这一点,恰是笔者最为担忧的。这是因为,如果现行的考核机制不能在激发公务员积极性上充分作为,不管公民以何种身份进入公务员序列,他们的“饭碗”依然很铁。但凡了解公务员考核程序者都知道,对于公务员的考核基本都是走过场,只要不出现法定的严重违法违纪情形,考核基本都是合格甚至优秀。这也是过往公务员终身制的关键所在。
再说,就算是委任制公务员,也并非等同于拿到“铁饭碗”。现行公务员法对公务员一直就设有考核机制和退出机制,例如“在年度考核中,连续两年被确定为不称职的,予以辞退”,“公务员因旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归连续超过15天,或者一年内累计30天的,予以辞退”等,而比照诸多地方对辞退聘任制公务员有关情形的规定,与委任制公务员并无二异。此语境下,在同样的考核机制下,试图通过表面化的用工方式的改变,去对公务员身份的终身制问题产生实质性影响,谈何容易!
再说“如贪腐无复出可能”问题。事实上,就算委任制公务员出现渎职、贪污等违法问题,也极有可能被开除出公务员队伍。《行政机关公务员处分条例》规定,行政机关公务员依法被判处刑罚的,给予开除处分；公务员法第二十四条明确规定,曾因犯罪受过刑事处罚的不得录用为公务员。只不过在现实中,贪腐公务员复出甚至继续做官现象并不少见,究其原因我们不得而知。那么,同样的规定下,一些地方又凭什么说“有关部门肯定会解聘并辞退相关聘任制公务员(违法者)”,甚至断定这类公务员没有在公务员体系复出的可能呢?
总之,从发展眼光看,抛弃公务员终身制,建立起像企业那样能进能出、能上能下的公务员聘用制,是现代公共行政组织发展的大方向。但是,改革能否成功,很大程度上取决于对细节设计的把握。目前的现实是,很多地方在对聘任制公务员的考核细节上,仍过于粗放——在聘任制公务员几乎参照委任制公务员管理的语境下,注定了聘任制公务员无法承载太多的社会期待。