提高政府立法质量有何良方
政府立法要从中国实际出发，解决中国的实际问题
提高政府立法质量有何良方
谢正军/绘
立法的质量决定着法治的质量。
不是什么样的法都能治国，不是什么样的法都能治好国。越是强调法治，越要重视提高立法质量。据此，调查研究、公开征求意见、专家论证、立法后评估、法规规章清理……一系列立法机制日趋成熟，推动着政府立法走向“质量型发展”。
开门立法
从真实情况中发现规律，是建设法治国家的内在要求
2012年，起草《征信业管理条例》时，曾有意见认为征信业的突出问题是机构多、市场乱。但是，经反复调研发现，问题的关键是征信业发展不充分、企业征信获取信息难。把这个问题看准了，《条例》对企业征信机构采取有别于个人征信的较为宽松的准入条件，实行备案管理，为企业征信业务提供宽松的制度环境，符合我国征信业的发展现状。
对了解实际情况下大功夫，掌握真实、全面的情况，是形成正确立法思路的基础。因此，在立法调研中，要尽可能把现实的情况、历史的情况和国外的情况搞清楚，把存在的问题和产生问题的原因搞清楚，把制度可能涉及的各方面利益需求和可能产生的利弊搞清楚，既要了解“病态”，更要知道“病因”，务求“对症下药”。
开门立法，从真实情况中发现规律，是建设法治国家的内在要求。自2008年以来，除依法需要保密的外，所有的行政法规草案都通过中国政府法制信息网予以公布。公开征求意见已经成为政府立法的“规定动作”。
立法顺民意，关键是功夫做得深。翻阅过去，2010年，国务院法制办先后两次向社会公开征求关于《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》的意见，分别收到意见65601条、建议37898条。
2011年12月11日，国务院法制办公布了全社会普遍关注的《校车安全条例（草案征求意见稿）》，广泛征求意见。围绕热点话题，社会各界积极建言献策，仅1个月的时间，就有2818人次通过网络、信函提出了7030条意见。
截至2012年底，共有95部行政法规草案和319部部门规章草案在中国政府法制信息网上公开征求意见。来自社会方方面面的声音为立法工作者带来了最鲜活、最丰富、最真实的中国社会实际情况。
科学立法
将立法从良好愿望的表达提升为有效解决问题的科学制度设计
高质量的法应当使群众感到守法既方便，又有利，使执法的干部感到法定的办法符合实际、便于执行、切中要害、解决问题，是各种管理措施中的综合最优办法。这就要求政府立法要从中国的实际出发，有效解决中国的实际问题。
“一部小小的校车装着整个中国。”校车安全管理涉及面广，各种问题交织汇集，如果不抓住问题的实质所在，立法指导思想就可能发生偏差。在《校车安全管理条例》的起草过程中，经过对实际情况的了解，立法工作者认识到校车问题本质上是学生上下学的交通安全问题。这里既有校车安全管理制度不健全的因素，更有学校布局、道路条件、公共交通发展等多方面的因素。因此，条例不仅对保障校车安全作出规定，还强调了保障学生就近入学、优先发展城乡公共交通等内容。
2013年3月1日，《农业保险条例》正式施行，获得了社会的好评。
“农业保险具有高风险、高成本、高亏损、高赔付等特点，如果没有政策支持，根本不可能持续发展。”一位保险专家说，而《条例》恰恰充分肯定了农业保险的“政策性”，这无疑给经营农业保险者吃了一颗“定心丸”。
农民农业保险费的80%来自财政补贴，怎样防范由此产生的骗取财政补贴的道德风险？
近年来，各地开展了关于农业保险的试验，经营模式不尽相同，如何统筹各地经验？
怎样解决农业保险经营机构触角延伸不到乡村、农民投保难、理赔不及时等问题？
经过深入到田间地头调研，召开了五级政府相关部门、农业保险经营机构、农业合作组织和农户代表等各类座谈会，立法工作人员找到了解决上述问题的办法：
防范道德风险——农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保的，投保情况、查勘定损结果、理赔结果都要公示，让农民相互监督；
统筹各地经验——在规定基本制度的同时，允许省级政府确定适合本地区实际的农业保险经营模式；
解决“最后1公里”问题——允许保险机构委托基层农业技术推广等机构协助办理农业保险业务，通过订立书面合同明确双方权利义务，约定费用支付。
类似的例子还有很多。要提高政府立法质量，解决实际问题,就要设计出有效保护多数人利益、保护守法者利益，及时发现、有效制止、有力惩处少数人违法行为的办法，将立法工作从良好愿望的表达提升为有效解决问题的科学制度设计。
动态立法
在法治政府建设中，需要不断清理与经济社会发展要求不适应、不利于社会公平正义的法规规章
2013年3月20日，国务院总理李克强在国务院第一次全体会议上指出，各项工作都要依法行政，对不符合科学发展、有碍社会公正的法规政策和规则进行清理。
“之所以提出这样的要求，是因为我国不少的行政法规、规章和规范性文件是在改革开放初期制定的，有的已不符合实际，有的调整对象已经消失，有的因上位法调整而与上位法不一致，需要及时进行清理修改。”中国人民大学法学院教授莫于川说。
因此，立好“新法”，也要管好“旧法”。
2011年，个体工商户条例修订。主要的动因是现实生活中，很多个体工商户早已突破了雇工8人的人数限制，而且实际上都没有设立会计账簿。
“如果仍然维持原有的规定，继续给个体工商户设置雇工人数的限制，还要求设立账簿，只会造成大多数人违法，条例也得不到执行。”清华大学法学院教授余凌云说。因此，上述两项限制性规定均被取消。
与时俱进、修改调整，个体工商户条例的修订只是一个缩影。2010年底，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》明确要求，建立规章和规范性文件定期清理制度，对规章一般每隔5年清理一次，规范性文件一般每隔两年清理一次，并把清理结果向社会公布。
2012年，行政强制法实施后，国务院法制办与民政部、原铁道部等9个部门十几次沟通协调，研究部分行政法规中有关行政强制规定的专项清理工作。
11月9日，国务院下发决定，修改了《企业名称登记管理规定》等5件行政法规中的7个条款，废止了《铁路旅客意外伤害强制保险条例》等5件行政法规。决定发布后，社会反响比较好。
同时，国务院法制办还组织清理与行政强制法规定不一致的地方性法规、规章和规范性文件，共废止11部地方性法规，修改地方性法规567部，废止地方政府规章40部，修改规章374部。
一次清理，也是一次总结。在法治政府建设中，需要不断清理与经济社会发展要求不适应、不利于社会公平正义的法规规章，把生产力解放出来，把社会的活力释放出来。
“法律是一面镜子，当现实与法律不同步时，不能让现实去迁就法律，而应当使法律反映现实并立足于现实，进行相应修改和调整，从而适应现实发展的需要。”余凌云说。
从这个意义上说，立法绝非一劳永逸之事，我们应该紧盯现实，时刻探索。
记者 张洋