环境风险管理存漏洞 需健全法律

    健全环境风险防治法律机制

    破解“有组织的不负责任”

    针对我国环境风险管理中“有组织的不负责任”这一要害，以规范政府环境风险防治责任为重点的环境风险防治法律机制，应该正确处理和协调如下几项关系：

    1.针对“重政府经济责任，轻政府环境责任”的倾向，通过环境风险管理立法正确处理和协调政府责任中的经济责任与环境责任的关系，增强环境保护责任在政府责任中的地位和政府防治环境风险工作的重要性。在某些环境资源问题特别严重的地区和环保领域应该强调“环境保护一票否决制”，强调政府环境责任的独立性和不可取代性，甚至强调政府环境责任在其他政府责任中的优先地位。

    2.针对“环境立法中‘治民’条款多，‘治官’条款少”的倾向，通过环境风险管理立法提高政府环境责任在我国环境法律中的分量和比重，增强环境法律规范政府环境行为和“治官”的功能。只有将企业环境责任与政府环境责任结合起来、兼顾追究环境行政相对人的法律责任与追究政府的环境法律责任，才能提高我国环境风险管理法规的有效性。

    3.针对“重政府权力制度、轻政府问责制度”的倾向，通过环境风险管理立法，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度，加强和健全政府环境责任问责制，才能破解环境风险防治工作中的“有组织的不负责任”弊病。

    4.针对“重政府环境权力，轻政府环境义务”的倾向，通过环境风险管理立法正确处理和协调政府环境责任中权力与义务的关系，进一步提高政府在环境保护领域的公信力和服务能力。环境立法应该正确处理和协调政府环境管理中管制与服务的关系、兼顾环境管制与环境服务，突出政府环境职责(义务)本位，以政府环境义务和行政相对人的环境权利制约政府的环境权力，保障政府环境权力的行使和政府环境义务的履行，全面、协调地发挥政府的环境指导、控制和服务等功能。

    5.针对“重政府机关的环境责任，轻其他国家机关的环境责任”的倾向，通过立法正确处理和协调国家机关内部政府行政机关的环境风险防治责任与其他国家机关的环境风险防治责任的关系，充分发挥政府行政机关与其他国家机关在环境风险防治方面的自觉性、积极性和创造性。环境风险管理法的实施是一项系统工程，需要国家立法机关为环境法的实施提供可靠的法律基础并进行有效的法律监督，需要国家行政机关、人民法院和人民检察院等国家机关各负其责、合作协同执法。

    6.针对“重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任”的倾向，通过环境风险管理立法正确处理和协调政府内部的环境保护行政主管部门与政府负责人的环境责任的关系，促使环境保护行政主管部门与政府负责人对环境保护共同负责。实践证明，要解决我国环境立法中的政府环境责任问题，首先应该解决和明确政府负责人的环境责任。如果政府负责人(如省长、市长、县长)缺乏环境责任或不重视环保，那种希望通过加强政府环保局的权力来制约其上级(如省长、市长、县长)的想法或措施，不能说毫无效果，但肯定收效不会很大。应当建立健全政府负责人特别是省长、市长、县长等对本辖区的环境质量和环境保护负责的责任制度，才能有效破解环境风险防治工作中的“有组织的不负责任”弊病。

    7.针对“重政府环境责任中的行政调整机制，轻政府环境责任中的其他调整机制”的倾向，通过立法正确处理和协调行政调整和社会调整这两种机制的关系，充分发挥行政调整、市场调整和社会调整这三种机制在政府环境风险管理中的作用，促进政府环境责任的全面落实。(蔡守秋 中国法学会环境资源法学研究会会长、武汉大学环境法研究所所长)