2012年11月29日,江苏省政府在南京市召开规范性文件专家公开点评会,对江苏省环保厅和南通市、淮安市全年的规范性文件进行了综合点评。由专家公开点评规章和规范性文件在全国尚属首创,但在江苏却已经是第四次。
作为全国经济社会发展较快的省份之一,江苏对加强法治建设的意识更自觉、紧迫感更强,“经济建设走在前面、法治建设也要走在前面”的理念,使江苏将依法行政摆在政府工作中更加突出的位置。
党的十八大报告指出,“推进依法行政,切实做到严格规范公正文明执法”。
江苏正在以各种创新形式全面推动依法行政、法治政府建设,清晰的工作目标以及细化的26项具体措施,都为当前和今后一个时期全省依法行政工作给出了明确指引。
依法行政重在落实
“我们希望双方都退一步,本着求同存异的原则,妥善化解争议,争取使问题有一个圆满的解决。”2012年11月30日,江苏省海安县人民法院开庭审理一起房屋行政登记案,坐在被告席上的海安县县长陆卫东主动伸出手,希望与原告协调化解争议。
陆卫东是自2004年以来海安县出庭应诉行政案件的第三任县长。他说:“群众利益无小事,群众再小的事情都是政府的大事。如果有行政诉讼,行政首长必须坚持出庭。”
海安县行政首长出庭应诉制度为“民告官”开创了新局面,不但使海安行政诉讼案件和解撤诉率明显上升,而且群众越级访的批数、人次也在下降,海安县行政机关负责人出庭应诉率已经连续6年100%。
去年6月12日下午,一场普通但又稍有不同的行政复议案件审理在江苏海门市行政中心进行,案件审理主持人是海门市市长。这是海门实施行政复议委员会试点以来的第20次案件审理会议,也是第7件由市政府领导主持审理的复议案件。
最近两年,海门市两任市长、两任常务副市长均亲自公开“审理”行政复议案。
海门市政府法制办相关负责人介绍说,被申请的行政机关“一把手”参加行政复议,能让老百姓直接与其当面论理、表达诉求。同时,市长出面主持审理案件,有利于行政复议的高效推进。
从“行政首长出庭”到“市长审案”,这种政府首长对案件重视的态度,在江苏早已自上而下、一以贯之。
早在2004年12月,江苏省政府印发《关于贯彻落实国务院〈全面推进依法行政实施纲要〉的意见》时,就明确提出在全国率先实现法治政府建设目标。
2011年3月,江苏省政府又下发了《关于加快推进法治政府建设的意见》,强调再用3年左右时间,基本实现法治政府建设阶段性工作目标。
目标的提出虽振奋人心,但如何实现却并非易事。据江苏省政府法制办法制协调处处长邢丽介绍,江苏从组织保障入手,已全面推行行政首长负责制,省、市、县级政府及政府部门均成立了推进依法行政工作领导小组及其办公室,政府和部门主要领导任组长、分管领导为副组长,统一领导本地区、本部门依法行政工作。
为下力提升行政机关依法行政能力,江苏还建立了覆盖行政机关全体人员和所有行政执法人员学法制度。
“省政府制订了领导干部依法行政知识培训计划,力争用两年左右时间,将市、县人民政府领导班子成员和省、市、县人民政府部门负责人全部轮训一遍。”邢丽说。
据徐州市政府法制办副主任高正文介绍,徐州建立了市政府工作会议学法制度和专题法制讲座制度,坚持每年举办两次以上全市领导干部法制讲座,增强运用法律手段解决经济社会突出问题的能力和水平。
据不完全统计,近年来,包括市、县组织的各种形式的学习培训,江苏省每年培训政府公务人员都在10万人次以上。
规范权力避免“出轨”
扬州律师许慧明的身份十分特殊,他是全国地市级城市中第一位“政府雇员”模式的“公职律师”,专职为扬州市政府提供法律服务。
在扬州,公职律师必须列席市政府规格最高的会议——政府常务会议,接受官员咨询,主动出谋划策。
在许慧明看来,这反映出政府越来越重视法律,政府决策时也迫切需要法律专业人才“全方位地给予法律保障和把关”。
科学民主决策是行政行为规范化的一个侧面。只有决策越科学、越民主、越严谨,才能更好地保障行政行为“不出轨”。
为此,江苏省政府对行政决策特别是重大行政决策作出明确规定,要求各级政府制定行政决策程序规定,明确重大决策的范围、事项,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。
盐城市委及市委各部门专门出台有关文件,请政府法制机构进行法律审查,这种为党委文件把好“法律关”的做法,已经坚持了6年。
盐城市的这一做法正逐步推行。目前,全省13个省辖市和大多数县级政府重大改革措施与重大决策,都由政府法制机构事前进行合法性审核。政府法制机构负责人参加或列席政府常务会议,重大决策事项由政府法制机构参与或组织法律方面的研究论证。
为强化对行政执法人员执法行为进行规范管理,省政府印发了系列文件,江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室还出台了《行政执法人员执法行为规范》,从行政执法的合法性、合理性、程序性要求等方面给予制度保障。
邢丽介绍说,各级政府及其部门不断强化行政执法监督,严格规范行政处罚自由裁量行为,对有裁量幅度的行政处罚制定裁量基准,出台适用规则,约束和规范裁量权行使。据统计,目前,省、市两级行政执法部门共制定自由裁量基准32914个。
为了使行政权力更好地置于“阳光”之下,江苏省市县乡各级政府及其部门的行政权力除需要依法保密的之外,已全部上网公开,权力运行流程、自由裁量基准等也已全部公开,透明政府建设成效初显。
监督考核并行考量
2007年5月,太湖蓝藻集中暴发,导致无锡地区200万居民饮水安全受到严重威胁。
面对这一突发事件,无锡市政府“铁腕治污、重建生态”,一举关闭了太湖沿岸772家化工厂。
这一危机直接催生了无锡市行政问责制度,事件中5名政府官员受到处分。随后,南通市、扬州市等地也陆续出台行政问责制,向行政“不作为”、“慢作为”和“乱作为”开刀。
监督体系是能否顺利推行依法行政的重要一环。据悉,江苏省政府在贯彻国务院纲要、决定和意见的文件及每年度全省依法行政工作要点中,都对加强行政监督工作作出规定,要求各级政府及其部门自觉接受人大法律监督、政协民主监督和司法机关依法实施的监督,加强行政机关层级监督,充分发挥监察、审计等专门监督部门的作用。
邢丽介绍,在江苏省确定的法治政府建设阶段性目标中,一个明确的任务被提出:到2012年底,超过1/3的市级政府、被确认为省级依法行政示范点的县级政府,必须率先完成法治政府建设阶段性目标任务。这些目标主要涉及:政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位；行政决策科学化、民主化、制度化、规范化基本实现；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力行政执法体制基本建立。
如何考量这一阶段性目标是否能够顺利实现?
据悉,江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室已经起草《江苏省法治政府建设阶段性工作目标指标体系》和考核方案,从8个方面明确了26项具体措施。
“我们已制定指标体系实施方案,年底开始对市县两级政府进行全面考核评价。”邢丽说。
宿迁市等地通过签订年度依法行政工作责任状形式,落实依法行政工作任务和责任。苏州、镇江等市建立法治政府建设指标体系,科学评估评价法治政府建设情况和水平,同时采取省市(市县)协作、重点联系、培育典型等形式,促进有条件、基础好的市县政府走在法治政府建设前列。
数据显示,近3年来,江苏省政府及有关部门共减少行政审批事项1105项,2011年全省行政机关负责人一审出庭应诉率达到84.52%,比上年提高了14.52个百分点,全省有234个单位被命名为省级“依法行政示范点”。
江苏省政府法制办有关负责人总结说:“我们取得了明显阶段性成果,依法执政理念普遍增强,法治政府建设正稳步推进。”
(执笔:记者 雷晓路 孙春英 丁国锋 李恩树)