城市化背景下的社会管理制度创新

2012-11-26 11:51:13　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：青岛日报　

众所周知，在最近的十年，中国社会最宏大的现象，就是2亿多人口在乡城之间的流动。伴随着他们的脚步，2011年中国跨入了城市化发展史上具有里程碑意义的一年，这一年，城镇人口占总人口的比重首次超过了50%。中国从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入以城市社会为主的新成长阶段。这种变化，不是一个简单的城镇人口百分比的变化，它意味着人们的生产方式、职业结构、消费行为、生活方式、价值观念都将发生极其深刻的变化。尽管按严格意义，中国的城市化率有一定的水分，即进入城市务工的农民还没有享有真正的市民待遇，但这种半城市化问题的存在，丝毫不能改变中国进入以城市社会为主的新成长阶段，它将成为推动中国经济社会发展的巨大引擎，在克服自身问题的同时，带来区域格局、城乡关系的深刻变化，城乡统筹成为发展的新主题，城市化涉及全面的社会改革，因此，在这样一个崭新的发展阶段，社会管理的制度创新自然而然被推上了重要位置。

顺应急剧变革的时代，社会管理创新的出发点显然是以人为本，以新的机制和服务理念，去满足城乡居民新需要，并克服半城市化问题。我国目前实施的与人口管理相关的法律、法规，特别是关于流动人口的法律文件，多是在改革开放初期制定和颁布的，同当前城市化快速发展背景相比存在较为明显的时代和社会差异。因此，当务之急是以立法方式制定流动人口管理制度。

一、改革户籍制度，保障公民自由迁徙权利

我国户籍制度作为国家行政管理的一个基本制度，其建立与发展对于控制城镇人口过快增长、维护社会管理秩序发挥了重要作用。改革开放以来，特别是在城镇化快速发展背景下，这种建立在粮食统购统销、城镇居民口粮定量供应、对农业户口与非农业户口分别管理的做法，已逐渐失去了赖以存在的基础。也限制了公民自由迁徙的权利。因此，尊重公民权利，建立城乡平等一致的居民户籍制度已成为大势所趋。

可根据部分地区的实际情况，将暂住证、求职证、计划生育审验证与居民身份证合并，增加身份证在信息内容扩充、防伪水平提高方面的优势，以稳妥推进、有序实施的方式推行按居住地登记户口、城乡统一的户籍制度。

加快分类迁移户籍制度改革步伐，按照主城区、县城和乡镇的不同，设置分级户籍准入条件，保证有条件的农村转移劳动者进城落户后就业、社保、住房、教育、医疗等逐步与城镇居民享有同等待遇，并妥善处理承包土地、宅基地的使用权及收益。

完善积分入户制度平台。户籍仍是现阶段人口管理的基本制度。积分入户制度的设计思路是，克服入户通道狭窄的制度缺陷，在流动人口和户籍人口之间构建一个不断扩大的常态化通道，流动人口可以通过积分入户成为户籍人口，实现人口有序流动。对于目前已经符合积分入户条件的人员，即刻准予入户；对于目前暂不符合条件的人员，通过明确的政策引导，使他们形成合理、明确的入户预期，这样有利于外来人口在城市长期稳定就业和守法生活，营造和谐的社会氛围。今后，将进一步加大积分入户政策实施力度。在积分入户政策实施过程中，引入公益服务、诚信记录和荣誉奖励机制。外来务工人员入户评价机制从原来的条件制、门槛制变为综合评价制，建立统一的人才引进平台和综合评价机制。大幅增加居住条件的含金量，大幅提高居住年限分值。

二、以服务促管理，建立社会服务体制，保障满足需求

改变传统人口管理模式缺乏服务内容、人口管理与服务相分离的状态，加大服务比重，建立针对流动人口的社会服务体系，以服务促管理。

完善公共服务和社会保障平台。户籍和非户籍最大的差别在于基本公共服务和社会保障的差别待遇。在现行户籍制度存在刚性、户籍人口不可能大规模扩张的情况下，推行基本公共服务和社会保障均等化的根本含义，就是要缩小户籍和非户籍的差别待遇。今后，青岛将以实有人口作为配置基本公共产品和公共服务的边界，实现实有人口全覆盖，进一步加大投入、明确标准，适度超前推进城市规划建设和管理，优质高效地提供基本公共产品和公共服务。要在已经实行的多项基本公共服务均等化的基础上，新增基本公共服务均等化项目。如，实行全民医保，将外来人口及其子女纳入医保范围；实行全民社保，无论身份和工作性质，应保尽保；出台“失业动态归零”方案，开展公益性就业介绍培训等；最低生活保障、失业保障、住房保障等基本公共服务覆盖全体实有人口，普惠所有居民。

目前阶段，针对流动人口最迫切需要解决的问题，是结合户籍制度改革，淡化户籍捆绑福利的功能，以居住证制度，探索实现流动人口渐进式福利供给。即：将各种公共福利，包括教育、医疗、养老等从户口上剥离下来，并运用居住证的形式，将这些福利分阶段、渐进式给予流动人口。可先在提供稳定工作和住房上做出尝试。比如，青岛港和青岛建筑业与农民工普遍签订固定合同，并加强技能培训，提供与户籍人口相同的以技术和业绩升迁的职业发展通道，既解除新市民失业的后顾之忧，又帮助他们融入城市，平等享受市民的福利待遇，同时，解决企业用工紧缺的难题。他们的做法值得提倡。

三、以人为本，关注社会需要，配套重点人群关爱、保护政策

城镇化是人类生产生活活动由农村向城镇转移的过程，突出表现为生产要素向城镇集聚，尤以人口集聚为显著特征。而集聚到城镇的人口多为年富力强的积极劳动力，这就带来了农村空巢老人和留守儿童问题。因此，针对大量农村积极劳动力和城市待业大军大规模跨区域转移，我们在加快社会管理体制改革，创新人口服务管理模式、加快实施户籍制度改革、通过制度创新探索完善实有人口服务管理的同时，必须关注重点人群，如留守儿童、空巢老人，他们是快速城市化社会转型期的弱势群体，但同时也是支撑未来的力量。

要研究变动时期不同人的需要，如留守儿童、空巢老人（城乡）、孤独异乡人的城市生活婚恋困难及至他们节日返乡的旅途劳顿，从人性化出发，制定相应的关怀保护措施。加强对农村空巢老人的关爱，可发放老年津贴、实施邻里关爱，帮助他们消除孤独感并解决生活困难。

对留守儿童以及随父母入城的儿童，则要消除制度性障碍，建立城乡一体的户籍制度和社会保障制度，放宽中小城市落户条件，使在城镇稳定就业和居住的农民有序转变为城镇居民，并逐步享受到城镇居民所享受的社会保险、低保、子女教育等待遇。

实行适龄儿童无条件接受教育制度。实施16岁以下儿童少年登记制度，使他们享受与户籍儿童相同的社会服务；出台法律法规，明确流入地与流出地政府对9年义务教育所承担的职责；城市在基础教育方面应将外来务工人员的子女就学纳入当地公办学校招生计划，并按人头享受国家补贴。

积极探索流动人口子女就学的新形式，如外地儿童与当地儿童一起就读的一般公立学校的混合型；政府公办的外地儿童学校；政府主办、地方企业赞助的外地儿童学校；个人或民间组织办的外地儿童学校。并实施灵活的就读、收费方式，如实行走读或寄宿，按月、季、学期收费等，对特困户子女减免书杂费，以保证适龄的流动人口子女均能接受义务教育。

建立以家庭团聚增强居民幸福感为目标的城市化模式，出台以家庭化迁移为主的优惠政策，如城市给有一定务工工作年限的打工者发放安家补贴；农村给返乡或就近创业照料家庭老人和孩子的创业、务工者发放奖励补贴。从城、乡两个方向，鼓励举家迁移或就近迁移，不仅有利于解决留守儿童或空巢老人问题，也利于社会稳定，实现以家庭团聚为目的的城市化。

四、着眼一体化，从节省流动成本、鼓励双向发展实施社会管理制度的创新

十八大报告提出，要推动城乡发展一体化，加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。因此，建立城乡统筹的城市化蓝图，一盘棋考虑城市产业结构调整、农村产业发展的人力资源布局问题，以带动和拓展城市和农村双向发展为目标，以集约人力资源、社会成本为手段，做好区域产业结构调整及就业规划，成为重要任务，而社会管理制度创新，也要围绕这个任务，加大对城乡居民的就业服务。要建立城乡一体的就业服务平台，利用现代化信息网络技术，实现城乡居民就业的信息发布、培训快捷便利供给，一体化服务。

应加快基层公共（就业）服务平台建设。尽快建成无缝隙覆盖全市城乡的基层公共（就业）服务平台，承担就业、人力资源、社会保障、劳动关系、调解仲裁、劳动监察等服务职能，使包括新生代农民工在内的城乡劳动者能够就近享受到人力资源社会保障公共服务。多渠道收集就业岗位、高频率举办招聘会、多方式开展跨区域合作、多平台发布就业信息。促进更多大学生和农民工实现稳定就业。大力发展家庭服务业。引导新生代农民工和新毕业大学生，积极从事家庭、养老服务业工作。鼓励扶持农民工创业。对有创业愿望的农民工开展创业指导、经营管理、市场营销、财务管理、法律知识等培训，并从政策、资金、服务等方面加以引导和扶持。

总之，应利用城市产业结构调整，鼓励农民就地城镇化；同时，高度重视“农民荒”，出台相应政策，鼓励并保护农民种粮，作亦工亦农的现代人，鼓励有文化有技术的年轻人返乡创业、承包耕地，并落实鼓励政策。

此外，在创新人口服务管理模式的同时，还应注意综合配套改革，如土地、财税等制度，要适时根据形势变化，加大改革力度。

土地制度的改革，主要是提高农民在土地增值中的分配比例，规范政府的征地行为，允许农民或集体经济组织在符合规划的前提下，利用自有集体建设用地使用权，以出租、入股、委托经营等方式参与城镇经营型项目的开发；制定集体建设用地流转收益分配办法，合理确定国家、地方政府、集体和个人的收益分配比例，从而为户籍制度的改革打下基础。

财税制度的改革，主要是改变地方政府预算收入由上级支付，按其户籍人口核定的做法，消除地方政府的隐忧；同时，广开财源，破除地方政府财政收入过度依赖土地出让的做法，制止盘剥农村、农业、农民的做法，从经济导向上，瓦解城乡二元结构的基础，助推城乡一体化繁荣发展。

[责任编辑:闫天舒]