城市化是由农业为主的传统乡村社会向工业和服务业为主的现代城市社会转变的历史过程，是经济社会发展的大势所趋。其作为一个特定的发展阶段，给社会管理和公安工作带来很多新情况和新挑战，需要我们与时俱进、主动研究、积极适应，不断提高工作的主动性和应对性。我们结合华明示范镇的建设和管理实践，对东丽区城市化建设中加强和创新社会管理工作进行深入的研究。
一、东丽区城市化建设对公安机关社会管理工作的主要影响
（一）引发治安格局的剧烈变化。主要表现在：一是治安布局之变。城市化是人口、资源和各种经济要素重新规划和聚集的过程，必然会打破原有的经济社会布局，形成新的产业、经济、生活等各种功能区，也必然相应地改变公安机关的“治安版图”，成为公安机关谋划警务布局、确定警力投放、规划基础建设、构建防控体系、部署开展工作的基础和依据。二是治安特点之变。城市化进程中占地拆迁、农民身份转换等工作导致利益矛盾集中爆发，各类稳定事件、干群矛盾、劳资纠纷等增多，稳定问题突出。三是治安协作之变。随着经济功能区和大项目建设，区内治安管理机关增多，目前除东丽区的公安、交管、消防力量外，还有机场公安处、钢管治安分局、钢城治安分局和保税分局、开发分局的部分派出机构，以及驻地在区内的巡（特）警总队，也不排除随着一些市级功能区的建设再成立新的治安分局的可能，如何整合力量、理顺机制、加强协作、形成合力，成为急需解决的问题。
（二）引起利益关系的深刻调整。城市化是一个利益调整和分配的过程。从利益关系内容看，主要涉及三条主线：一是土地的征占、补偿以及附着在土地（含宅基地）上的房屋的拆迁置换补偿、地上物的补偿等；二是对村民（含超生子女、外嫁女、嫁入或入赘人员、正式职工等特殊人员）资格的界定以及附加在村民身份上的集体土地权属处置和收益分红、集体资产股份制改革、宅基地换房和补贴、二胎指标、就业安置、养老和医疗保险等民生保障；三是与村（居）委会选举和村（居）民自治、基层党组织建设、农转非、村改居等相关的政治和民主权利。
（三）造成人口结构的巨大变动。一是原农村人口的聚集融合。按照东丽区发展规划，到2014年109个村的20万农民将全部迁入居住社区，原有的农村居住格局将彻底改变，农民的居住方式将实现从村落到社区、从平房到楼房、从分散到集中、从单门独院到集中式物业管理的转变。二是现住人口的规模化增长。全区总人口99万人，其中户籍人口近36万，登记流动人口52万，寄宿人口11万。城市化中引进人才或新增就业人员落户、购房或投资落户、引进大型企业职工集中落户等户籍人口的增长以及寄宿人口和流动人口的大量增加，导致现住人口规模还将较快增长。三是流动人口的结构性转型。城市化和工业化进程中因为用工需求、生活成本等形成的选择效应将改变流动人口的结构，原来租住在农村闲置房中、依靠低需求低成本生活的简单劳动力将难以生存或被迫流出，而大量企业一线工人、管理和技术人员、各种高端人才和服务业从业人员将成为流动人口的主体，需要加强相应的配套服务，变革相应的管理方法。
（四）带来体制机制的重大变革。一是村居管理“双轨运行”。城市化进程中，一些村队整建制撤村后，由于有集体资产、村务管理等后续事务需要处理，村委会还会继续保留一段时期，而新市镇中新形成的居住社区的居委会也有一个筹建、完善的过程，因此会存在村委会、居委会“双轨运行”的过渡特点，既增强了社会管理的依靠力量，又必须做好相应的衔接工作。二是农村发展“三区联动”。东丽区在城市化中坚持居住社区与工业园区、农业产业园区同步规划、同步建设，创造了“三区联动”模式，有效解决了农村经济社会协调发展和农民就业增收问题，使广大农民实现了“居住在社区、增收在园区、保障在社会”。三是城乡统筹“三改一化”。通过深入实施“三改一化”，提升城市化水平实现城乡统筹发展，目前，东丽区已经完成首批30个试点村的“三改一化”工作，正在积极准备全面推进。四是社会管理“多元分化”。随着城市化的深入推进，农村原有的相对封闭、静态的管理模式逐步解体，相当数量的农民成为社会人，呈现出思想观念多元化、利益诉求多元化、就业保障多元化、社会身份多元化等突出特点，这就要求社会管理包括警务工作必须与新的形势相适应，也走多元化、社会化、信息化、动态化的道路。
（五）导致基础工作的重新构建。城市化对公安基础工作来说是打破旧格局构建新格局的过程。一是治安基础设施需要重新规划。主要是根据城市化发展格局，重新规划派出所、警务室和治安卡口、监控抓拍系统等警务设施建设，并积极推进社会面和新市镇技防设施建设，做到同步规划、同步建设、同步使用。二是治安依靠力量需要重新整合。要按照新的城市布局和社区设置，充分整合政府部门、居委会、公司企业、社会组织、物业管理、楼栋长、治安积极分子、居民群众等多种治安力量，打牢工作基础。三是治安管理工作需要重新布局。需要及时调整工作和警力部署，对维护稳定、社区警务和打击防范、区域协作等工作重新布局，夯实基层基础工作，构建动态打防控体系。四是公安基础工作需要重新构建。按照基础工作信息化的要求，对城市化进程中剧烈变动的人、地、物、事、组织等各种信息，开展全面细致的采录、研判工作。按照社会管理创新的要求，不断推进信息警务、动态警务、全时警务，探索加强新形势下的群众工作，提升基础工作水平。
二、探索适应新市镇特点的华明警务模式
近年来，公安东丽分局立足区域城市化发展实际，坚持主动应对、靠前服务，积极推进警务模式创新，不断加强和改进社会管理工作，在实践中探索出适应新市镇特点的华明警务模式。2011年12月，华明家园7个社区警务站作为全市和谐警民关系建设观摩点，承担了全国公安厅局长会议迎检观摩任务。今年6月，市公安局又在华明家园召开规范警务室建设全市现场会，推广华明社区警务模式。概括地讲，华明警务模式主要有四个特点：
（一）全程服务、动态掌控的矛盾化解模式。从华明新市镇规划建设初的征地拆迁到建成入住后的服务管理，始终坚持公安工作提前介入和全程服务，积极依靠党委、政府开展工作，加强与区、街各职能部门的协作会商和工作联动，充分发挥公安机关在信息预警、依法处置、群众工作、法制教育、矛盾调解等方面的作用，使贯庄村等一些因为占地拆迁而稳定问题突出的村队顺利实现撤村搬迁，使隶属不同街、村管辖的6万余人在华明家园和谐居住。近4年来，华明家园共接待省部级以上领导视察200余次，各类参观考察1000余次，未发生个访、集访事件。
（二）警民联防、三网联动的治安防范模式。结合华明家园通透、开放、不加护栏的设计和建筑要求，公安机关坚持把安全防范作为警务工作的重中之重，建立了由12名民警和80名辅警组成的专职巡控队伍，并把园区内400名物业保安人员纳入防控体系，通过电台实现快速报警和联动指挥，由派出所考核绩效并与其待遇挂钩。同时，大力开展群防群治工作，选任了22个片长，384个楼栋长，建立了100人的义务巡逻队和一批治安信息员，构建起多点多层、全面覆盖的民防网络。另外，充分利用华明家园完善的技防设施，在派出所和警务站设置了监控终端，对园区公共部位的800余个监控探头和400余个红外报警器进行实时监控，构建起严密的技防网络。在警民共同努力下，华明家园地区发案逐年下降，年均发案较农村时期下降51%。
（三）因地制宜、贴近群众的社区警务模式。华明新市镇虽然具有城镇社区的形式，但由于居住主体是农民，在思想意识和生活习惯等方面仍然保留着明显的农村特点，而且正处于“三改一化”的过程中，具有既不同于城市社区又不同于农村的管理特点。为此，我们结合新市镇特点，改进单警警务室的弊端，实现警力下沉、警务前移，探索建立了多警联动的社区警务站工作模式，在华明家园划分设置7个警务站，实行三警联勤，每天有1名民警接待服务群众，1名民警组织开展巡逻防控，1名民警入户开展工作，依次轮换。这样，警务站每周至少运转5天，解决了“无人值守”和“沉不下去”两大难题，既可以近距离服务群众，又利于民警深入社区。同时，我们把社区警务站作为警务工作和为民服务的平台，实现人口管理、治安管理、户口受理、流动人口登记办证、安全防范、纠纷调处等多项职能“一站式”服务，并积极推行网上警务，实现网上联系和网下服务相结合，大大提升了群众的安全感和满意度。
（四）党政主导、多方参与的群众工作模式。华明新市镇坚持社会管理综合治理的思路，形成了党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理和群众工作局面。尤其是今年4月来，启动了“百日安全创建活动”，制定了20余项工作机制，整合各种管理力量1000余人，充分发动群众参与，实现了园区可控性案件同比大幅下降的目标，收到较好的实际效果。公安机关也依托社区警务和“三访三评”深入开展社区基础工作和服务群众工作，结合新市镇居民存在各种地缘、亲缘关系的特点，探索出了“串门聊天”、“亲邻关照”、“乡贤互助”、“陪审团式调解”、“互联网加大喇叭”等一系列群众工作方法，警民之间更加和谐。
三、加强和创新公安社会管理工作的建议
（一）抓住理念转变这个前提，打牢思想认识的基础。理论是实践的先导。在推进公安机关社会管理创新中要着重树立四种理念。一是树立善治理念，处理好管理与治理的关系。因此，在公安社会管理工作中，要摒弃单打独斗、权利与义务割裂、管理主体与客体对立等错误观念，既要依法充分履行管理职能，又要鼓励引导各种社会主体和人民群众关心社会管理、参与社会管理、加强自我管理，从而实现社会共同治理。二是树立民本理念，处理好管理与服务的关系。坚持以人为本、服务为先。树立管理就是服务的意识，在开展公安管理工作中要学会“换位思考”，尊重群众主体地位、保障群众权利权益、体现群众意愿需求，做到在管理中提供服务，在服务中加强管理。三是树立创新理念，处理好见招拆招与顶层设计的关系。基层公安机关处在社会管理的一线，必须树立作为意识和创新意识，不能因为职权小、层次低而滋生等、靠和无所作为的思想，要积极研究和应对变化的情况，针对工作中遇到的问题，一时一事地解决，一招一式地创新，在法律和职责范围内不断探索改进工作方法，而上级机关则要鼓励和尊重基层的首创精神，并在更高的层次上总结经验、加强研究，做好顶层设计。
（二）抓住机制建设这个保障，实现社会管理综合治理。公安机关加强和创新社会管理工作，必须按照中央提出的16字方针的要求，在党委、政府的领导下，树立合作意识，寻求工作合力。一是加强体制内的合作。在社会管理尤其是人口管理、应急管理、平安创建、矛盾化解等基础性、全局性工作中，公安机关必须紧紧依靠党委、政府的领导，加强与政府职能部门的合作，通过加强领导统筹、整合管理资源、搭建共享平台、健全联动机制，更好地发挥管理合力，提升管理水平。二是加强警种区域协作。从大的方面说，要不断完善发扬我们在奥运安保、上海世博会安保、“清网行动”、打击犯罪新机制等工作中形成的全警联动和区域警务协作机制，实现公安工作“一盘棋”。从小的方面说，要加强与周边分局的警务合作，加强与驻区其他公安机构的合作，加强分局内部各警种各所队的配合，打整体战、合成战。三是加强社会化协作。要实现社会管理主体的多元化，最大可能地调动和组织社会资源参与社会管理，尤其要注重引导和培育各类社会组织的发展，既把其作为社会管理的重要内容，又要发挥其在社会管理中的重要作用，充分发挥政府组织、行业协会、市场组织、公益组织、居（村）民自治和互助组织等各类主体在社会管理中的作用。
（三）抓住人口管理这个关键，掌握社会管理的主动权。社会管理说到底是对人的服务和管理，尤其是在当前城市化过程中，在动态化、信息化条件下，管好了人就掌握了社会管理的主动权。一是要实现实有人口管理全覆盖。随着人口的自由流动和“单位人”向“社会人”的转变，传统的依靠户籍、家庭、单位、村居的管理模式已经不适应新形势的要求，必须建立动态的管理模式，紧紧抓住人的居住地点、工作地点、活动地点等“落脚点”进行管理，建立以房管人为主，以证管人和以业管人为辅的复合管理模式。二是要针对性地加强重点人群管理。从东丽区实际看，在现有900名警力和近百万实有人口的情况下，要做好人口管理工作必须坚持全面覆盖与突出重点相结合。要从身份转变、权益保障、民生服务、治安管理等方面加强失地农民的管理，要从信息采集、工作衔接、重点人纳管、社区服务等方面做好寄宿人口和流动人口管理，要从非正常上访人员稳控、刑嫌调控、社区帮教、社会救助等方面做好各类特殊人群管控。三是要建立统一共享的人口管理信息平台。必须推进建立全社会统一的人口管理信息平台，通过建立相应的授权和接入系统，整合金融、电信、劳动保障、交通运输、房管、税务、商业消费等各个系统的信息，实现人的管理信息化、关联化和轨迹化，这是信息社会人口管理工作的必然要求。四是要加强互联网虚拟社会管理。截至今年6月底，我国网民总数达5.38亿人，互联网已经成为网民活动的重要阵地。网民通过各种社交网站以及微博、QQ群、论坛、飞信等互联网手段，进行社会交往、讨论社会问题、发表社会评论、参与社会活动，甚至形成各种虚拟的或现实的组织和群体，形成网络世界和现实世界的联动，直接影响社会管理。因此，必须把互联网作为人口管理的重要阵地和内容，加强相应的基础管理、舆情监管、落地查证、违法打击等工作，切实管好人在虚拟世界的活动。
（四）抓住信息化这个手段，强化社会管理支撑体系建设。“工欲善其事，必先利其器”。信息化建设就是新形势下公安机关推进社会管理创新工作必须锻造的“利器”。一是要加强公安基础信息系统建设。以“金盾工程”、公安部八大信息资源库和各个应用系统平台为依托，按照“基础工作信息化和信息工作基础化”的要求，在基层信息采集和应用上下功夫，加强信息的动态更新和分析研判，提高民警信息使用意识和使用水平，同时，依托政务网和“大情报”平台，加强社会信息资源的整合、联网、使用，不断提高公安工作信息化水平。二是要加强警务技术信息化建设。深化科技强警工作，通过加强视频指挥、350兆集群电台、GPS定位、PIGS地理信息系统和110接处警平台、应急指挥调度平台等指挥支撑体系建设，加强刑事技术、行动技术、网侦技术、图侦技术等侦查技术支撑体系建设，加强电子监控、电子抓拍、电子卡口、电子报警、电子巡逻等技防体系建设，不断提高警务工作信息化水平。三是要加强社会管理信息化建设。积极借鉴和应用人类科学技术和信息技术发展成果，加强互联网、物联网、云计算等各种科学技术和信息技术在警务工作和社会管理中的应用，按照简化、快捷、方便的原则改进社会管理工作流程，提倡“一键式”、“一站式”事项办理模式，提倡网上预约、网上办事、网上交流、网上服务，提高警务效能和管理水平。
（五）抓住社区警务这个阵地，夯实社会管理的根基。社区是社会管理的基本单元和主要阵地。公安机关加强和创新社会管理必须抓住社区警务这个关键，不断夯实基层基础。一是要加强社区基层组织建设和工作力量整合。必须把社区警务工作作为维护和巩固党的执政地位的重要基层基础工作，纳入新型社区建设和新农村建设整体考虑，进一步加强社区基层组织建设和社区工作力量整合。二是要加强社区治安基础设施建设。要结合城市化进程，科学、合理地进行社区规划和建设，在新建社区要明确居委会、物业管理、派出所或社区警务室等配套用房建设标准，明确治安监控、红外报警、门禁系统、停车场（棚）等技防物防建设标准；在老旧社区，则要加强封闭围挡，推广物业管理和门卫保安，并在重点部位加装监控设施，打牢治安管理的基础。三是要创新动态化信息化条件下的社区警务工作。要把传统的基础工作与信息化手段相结合，全面实现社区人口、房屋、场所、组织、案事件等各类基础工作要素的数据化、电子化，录入电脑、进入系统，全面准确、随时更新，实现一点录入、多点共享、关联查询、综合应用，提升基础工作信息化水平。要善于借助信息技术手段创新社区警务工作方法，利用网上警务、网络论坛、网上信箱、警务微博等网络技术手段进行社区管理，宣传群众、联系群众、服务群众，宣讲政策法规、开展群众工作、发布警情提示、组织安全防范、调解邻里纠纷、寻找案件线索。四是要把群众工作作为社区警务的核心。群众工作是加强和创新社会管理的重要内容和基本切入点，也是社区警务工作的核心和落脚点。要发扬群众工作的优良传统，继承和改进入户走访熟悉人口，建立楼栋长、义务巡逻队和治安积极分子，帮扶困难群众，组织群防群治等传统群众工作方法，密切警民关系，增进警民感情。要创新群众工作方式方法，探索网上信息更新网下跟进工作、网上联系群众网下走访群众的网络工作新途径，探索群众广泛参与的社区议事、矛盾调解、安全防范等社区管理的新途径，探索社区警务与有偿购买服务、志愿者、公益组织、居民互助等多种方式相结合的社区工作新途径，加强警民互动，夯实群众基础。
（作者：于大端 系东丽区委常委、公安东丽分局局长）
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