环境公益诉讼功能再造

    作者：陈 亮 卢 伟

    呼声日渐高涨的环境公益诉讼制度因部门意见分歧较大而未能纳入环保法修订之中，这不仅直接影响着修改后的环保法与新修订的民事诉讼法的无缝对接，而且也为大量涉及环境污染的社会问题绕道司法途径、酿成环境群体性事件埋下了制度隐患。厘清环境公益诉讼的功能追求，推动环境公益诉讼入法，是无法推卸的社会责任。纵观世界各国环境公益诉讼的理论与实践，环境公益诉讼具有如下不可或缺的功能追求：

    1.克服环境行政机关执法不力的弊端，促进环境法的有效实施

    由于“规制俘获”、政治压力、信息不畅以及资源匮乏等诸多原因，专司环境保护之职的环境执法部门往往不愿或不能充分有效地实施环境法律，而环境公益诉讼就成为世界各国用以控制环境执法不力的有效手段。首先，环境公益诉讼通过放宽原告资格限制的方式，打破了环境执法机关垄断环境法实施的“一统江湖”局面，大大增加了各类污染源为逃避惩罚而不得不收买的执法对象，这要么使得各类污染源的“规制俘获”成本成倍增加，要么使得各类污染源“规制俘获”的企图成为泡影，从而可以有效遏制环境执法中的“规制俘获”现象；其次，环境公益诉讼原告具有多样化、分散化以及非行政化的特征，可以克服环境行政机关所固有的资源匮乏、信息偏在以及政治压力等先天缺陷，从而可以使环境执法水平达到最优；最后，与行政机关同时追求经济发展、社会稳定以及环境保护等多重目标不同，作为环境公益诉讼原告的各类环保组织或公民个人往往并不追求环境保护目标以外的其他目标，一旦出现环境污染，他们往往无需瞻前顾后而直接提起环境公益诉讼，从而可以杜绝行政机关为发展经济而牺牲环境的短期行为，确保环境法律得到有效实施。

    2.为公众参与环境决策提供制度内渠道

    环境问题虽然涉及高度的科技背景，但因涉及太多利益冲突与决策上的风险，往往是个政治选择的问题，有必要纳入整个民众参与体系与程序，由此决定了环境保护领域内的公众参与的重要作用。环境公益诉讼赋予公民个人或者社会团体起诉环境违法行为的原告资格，实质上是为广大社会公众参与环境决策提供了一条体制内渠道，有利于舒缓国内民众日益高涨的环保关切，避免环境群体性事件的发生。

    3.利用法院的优势，促进环境决策的理性化

    行政机关因其“目标单一”、“人员匮乏”、“管辖权设置不合理”以及“缺乏代表性”等缺陷，往往无法理性对待涉及广泛利益冲突的环境问题，从而导致环境行政决策的非理性化倾向。与行政程序不同的是，现代法律程序以其程序结构的职业化、程序过程的公开化、以证据为基础进行自由对话以及程序参与者的积极性等四个特征保证了选择的理性化。环境公益诉讼正是利用了司法程序相对于行政程序的比较优势，将复杂的环境问题导入审判过程。诉讼参与人则在自利动机的驱使之下，竭尽全力提供各种于己有利的证据以赢得裁判的胜利。这些证据恰恰是法官作出理性裁判所必须的海量信息，加之现代法律程序固有特征的保障，环境公益诉讼确保环境决策理性化的功能不言自明。

    4.减少环保自力救济，推动社会和谐发展

    所谓环保自力救济，是指民众通过静坐、抗议、堵厂以及各种暴力行动等体制外渠道来表达他们对环境问题的关切，以此救济环境污染和环境破坏的方式。环保自力救济的盛行固有多种解释，而法定救济渠道过窄则是不争的事实。环境公益诉讼制度的建立，既为环保团体和公民个人参与环境管理提供了“体制内”渠道，又可以提高环保团体和公民个人对行政机关环境决策的满意度。因此，我国台湾学者叶俊荣教授在谈到美国环境公民诉讼制度之借鉴时指出：“引进此种籍民众对环保的关切而参与法律执行的制度，足以减少国内许多导因于执行不力所造成的自力救济事件，更可将民众对环保的关心，导向制度内的参与，共谋公益的推进。”由此可见，环境公益诉讼制度有利于减少环保自力救济事件，在我国构建和谐社会这一宏大叙事背景之下，环境公益诉讼的这一功能的意义是非常重大的。

    总而言之，立法者应在充分认识环境公益诉讼功能追求的基础上，以“功能决定手段”为指导，合理设计我国的环境公益诉讼制度,并尽快体现在我国环境法的修改中。

    （作者单位：西南政法大学、重庆市万州区人民法院）