27年前的11月,中共中央、国务院批转中宣部、司法部《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》,全国人大常委会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。“一五”普法由此启动,堪称中外法制建设史上一项伟大创举的普法工程破土动工。
27年后的11月,在举世瞩目的党的十八大上,胡锦涛同志在报告中提出,要深入开展法制宣传教育,弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,增强全社会学法尊法守法用法意识。
27年的时光如白驹过隙,在历史的长河中只是短短的一瞬间。这27年对普法工作来说,却已完成一个巨大的跨越:从普及法律常识到弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,对普法工作的要求已上升到前所未有的高度。
27年来,“一五”、“二五”、“三五”……“六五”,数序的递增既体现了普法的持续性,又反映出不同时期普法的阶段性特点。
“27年持之以恒的普法工作,使全体公民的宪法意识、法律意识和法律素质普遍提高,各级领导干部和执法人员依法决策、依法行政、依法办事的观念明显增强,全社会法治化管理水平不断提升。”十八大代表、山东省临沂市兰山区人民法院半程法庭庭长王永涛对《法制日报》记者说,法制宣传教育为全面推进依法治国奠定了坚实的社会基础。
如今,全民普法这一独属中国的伟大创举,已使社会主义法治之树,深深扎根于广大人民群众这一沃土之中。
从领导带头学法到普通群众信法
从各级领导干部和广大公务员学法用法、依法决策、依法行政的实际行动中,广大人民群众感受到了法律的作用和力量。现在,老百姓遇到涉法问题,已逐渐从过去通过闹来“讨说法”,转变到自觉拿起法律武器“讨说法”
27年来,党中央、国务院已连续转发六个五年普法规划,全国人大常委会也相应作出6个决议。党的十五大、十六大、十七大、十八大报告都对加强法制宣传教育提出了明确要求。这在我国某一专项工作中极为少见,足见党中央、全国人大常委会、国务院对法制宣传教育的重视程度。
十八大代表不会忘记:2007年11月27日,十七届中央政治局进行第一次集体学习,内容是完善中国特色社会主义法律体系和全面落实依法治国基本方略。
至今年10月,十七届中央政治局共进行集体学习33次,法律知识是其中的重要内容之一。
全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关。每逢双月举行一次的常委会会议在闭会后,都要在人民大会堂常委会会议厅,举行专题讲座。这种讲座已渐成制度,每年举办6次。此外,国务院常务会议、全国政协常委会也经常组织法制学习。
一些接受《法制日报》记者采访的十八大代表指出,中央领导同志坚持法制学习,向世界传达了用法律手段管理国家和社会事务的决心。另一方面,中央领导同志带头参加法制讲座,对各级领导干部努力学习法律知识、增强法制观念、进一步提高执政水平和执政能力,也是极大鞭策和有力示范。
多年来,各级领导干部一直是普法的重点对象之一。中央领导同志的率先垂范,为各级领导干部做出表率,充分调动了他们学法用法的热情。
数字是很好的说明。仅“五五”普法期间,就有24600多人次的省部级领导干部、41.53万人次的地厅级领导干部参加各种法制讲座。各级领导干部带头学法用法,也为广大公务员起到了良好示范作用。“五五”普法期间,有4200多万人次的公务员参加法律培训,2700多万人次的公务员参加法律知识考试,98%以上的公务员达到了每年法律知识学习、培训不少于40学时的要求。
各地各部门还从制度上加强领导干部、公务员学法用法工作,普遍实行了党委(党组)理论中心组学法、举办法制讲座等制度,各级党校和行政学院普遍设置了法制课。
今年5月,中组部、中宣部、司法部、全国普法办联合印发《关于进一步加强领导干部学法用法工作的意见》,对“六五”普法期间领导干部学法用法的目标、内容、方法、考核方式以及保障措施提出了具体要求。
学法的目的在于用法。如今,“研究问题先学法、制定决策遵循法、解决问题依照法”,已逐渐成为各级领导干部的共识,“合不合法,合不合程序”,成为领导干部决策时常问的问题。
十八大代表、北京市委常委、市公安局局长傅政华表示,从注重依靠行政手段管理到注重运用法律手段管理,正在成为各级领导干部的一种思维习惯。
2011年9月16日上午,湖南省基层依法治理暨第七次法制宣传教育工作会议在长沙举行。会上,38名来自国内外的知名法学专家和律师从湖南省委书记周强手中接过聘书,成为湖南省法律顾问。除本省执业律师外,这38名法律顾问中,还有省内外知名法学专家10人,美国、英国、法国等国外律师4人,香港执业律师1人,北京、上海、广东等外省市执业律师6人。这种国际视野的省级法律顾问团,在全国是第一个。
法律顾问们很快发挥了作用。受聘担任法律顾问团成员仅一周,中南大学法学院院长蒋建湘就拿到了《全省公务车辆定点加油工作的通知(草案)》。认真分析研究后,蒋建湘很快交出了一份2000多字的法律意见书。
据了解,这个法律顾问团成立以来,充分发挥法律服务专业咨询组织的作用,努力为湖南省重大决策提供法律咨询服务,协助湖南省委、省政府处理了多个重大涉法事务。
十多年前,法律顾问还是个新鲜词。如今,数量众多的法律顾问,已成为各级领导干部依法决策、依法行政、依法管理的法律“智囊团”。
十八大代表、山东舜天律师事务所主任刘丕峰是山东省人民政府法律顾问。他说,现在,法律顾问在政府的各种规范性文件的起草与论证、重大项目投资的法律可行性论证、政府民事纠纷的预防与调处等许多方面,日益发挥着重要作用。
从各级领导干部和广大公务员学法用法、依法决策、依法行政的实际行动中,广大人民群众感受到了法律的作用和力量。现在,老百姓遇到涉法问题,已逐渐从过去通过闹来“讨说法”,转变到自觉拿起法律武器“讨说法”。
有数据从一个侧面印证着这种变化:近几年,人民法院受理的“民告官”行政案件数量逐年上升。据最高人民法院统计,2011年,全国一审行政案件收案136353件,同比上升5.6%。
与此同时,从2005年开始,我国连续7年保持信访总量、集体上访、重信重访、非正常上访数量持续下降的总体态势。
行政案件上升、信访总量下降。这“一升一降”反映的是公民法律素质、法律意识的提高,折射的是依法解决问题正逐渐成为普通群众的行为习惯。
王永涛代表说,现在,群众学法、懂法、关注法律、运用法律的自觉意识和水平都有了很大提高。人们开始学会用法治的眼光打量周围的一切,开始习惯用法治的思维展望中国的未来。
王永涛以他所在的临沂市兰山区人民法院为例,近五年来,全院每年受理案件达2万件,一线法官人均年办案300多件。这一数字说明群众依法维权的意识有了大幅度的提高,公民信任法律、依赖法律的法治环境越来越好。
胡锦涛同志在十八大报告中指出,要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。
十八大代表、内蒙古自治区赤峰市中级人民法院副院长李红艳说,各级领导干部带头学法、依法办事,是贯彻依法治国基本方略的内在要求。提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力,对领导干部学法用法提出了新目标、新要求。今后,加强领导干部法制宣传教育,要重在使各级领导干部牢固树立社会主义法治理念,坚持立党为公、执政为民,模范遵守宪法和法律,自觉地在宪法和法律范围内活动,维护宪法和法律的权威,依法行使权力、履行职责,促进其科学决策、民主决策、依法决策。
李红艳代表认为,公务员依法管理国家事务、经济和文化事业以及社会事务,其法律素质的高低直接影响着全面推进依法治国的进程。目前社会监督机制越来越完善,今后公务员学法用法应把重点放在促进其依法行政上。
从普及法律知识到推进依法治国
一粒种子只有扎根于肥沃的土壤,才能焕发出勃勃生机。法律的种子只有扎根于人民群众这片沃土,才能成长为法治的参天大树
27年前,全国人大常委会通过的决议要求,从1986年起,争取用五年左右时间,有计划、有步骤地在一切有接受教育能力的公民中,普遍进行一次普及法律常识的教育,并且逐步做到制度化、经常化。
当时的中国,正处在改革开放后加强社会主义民主法制建设的重要历史时期。那时,我国经济社会发展已取得巨大成就,各项事业管理迫切需要纳入法治轨道,人民群众迫切需要了解和掌握法律知识。在这样的大背景下,第一个五年普法规划应运而生。
回首27年的普法历程,六个五年普法规划体现了不同阶段的工作重点,各有可圈可点之处:
——“一五”普法重视“十法一条例”的法制启蒙教育；
——“二五”普法强调以宪法为核心以专业为重点；
——“三五”普法重点宣传市场经济法律知识,并将普法向依法治理延伸；
——“四五”普法开创性地提出“努力实现提高全民法律意识向提高全民法律素质的转变,全面提高全体公民特别是各级领导干部的法律素质；实现由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变,不断提高全社会法治化管理水平”的“两个转变、两个提高”；
——“五五”普法第一次明确提出将农民作为法制宣传教育的重点对象,创新性地提出开展法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”活动；
——“六五”普法进一步提出要促进社会主义法治文化建设。在确定领导干部、公务员、青少年、企业经营管理人员、农民为重点对象的同时,特别强调要将领导干部和青少年作为普法的重中之重。
回首27载普法历程,法制宣传教育一直与社会主义现代化建设相适应,随社会主义现代化建设的发展而发展；一直与国家经济发展相适应,随经济发展而发展；一直与国家民主法治建设进程相适应,随民主法治建设的发展而发展；一直与人民群众不同阶段的法律需求相适应,随人民群众不断增加的法律需求而发展。
在这种适应、发展的过程中,一个总的趋势一直未变:普法日益向纵深发展,其内涵不断丰富,层次逐渐提高,领域持续拓展,影响更加深远。
创新,是一个民族进步的灵魂,也是法制宣传教育深入开展的不竭动力。
2006年7月27日,由中宣部、司法部和全国普法办联合开展的“法律六进”活动在北京启动。
当时在活动现场参加报道的本报记者至今记得,参加启动仪式的领导向基层单位赠送了“五五”普法读物,主办单位还在现场举行了法制宣传展览、法律知识有奖竞猜、法律咨询等活动,吸引了许多市民踊跃参与。
十八大代表、河南省郑州市公安局商城路分局政委陈艳芳说,始于“五五”普法并持续至今的“法律六进”活动,加强了学法用法工作,丰富了普法内容,拓展了普法途径和方式,推进了重点对象的普法工作,使法制宣传教育更加深入基层,更好地服务群众,扩大了覆盖面和影响力,增强了针对性和实际效果。
一粒种子只有扎根于肥沃的土壤,才能焕发出勃勃生机。法律的种子只有扎根于人民群众这片沃土,才能成长为法治的参天大树。
如今已在中华大地上生根、开花、结果的各项依法治理活动,最初是在普法的基础上提出并发展起来的。实践中,广大人民群众在学法的基础上,坚持学用结合,创造性地开展了依法治村、依法治校、依法治企、依法治县、依法治市、依法治省等不同层次、不同形式的依法治理活动。
陈艳芳代表指出,各项依法治理活动是广大群众的创造,是普法的继续、深入、提高和发展。
目前,一个以基层依法治理为基础,以行业依法治理为支柱,以地方依法治理为主体的依法治理“三大工程”,正在互相促进中稳步实施。
1997年9月,党的十五大科学总结我国社会主义民主和法制建设经验,提出了“依法治国,建设社会主义法治国家”的重大战略任务。1999年3月,“依法治国”的基本方略和奋斗目标被庄严地写入宪法,使之成为宪法原则。这次党的十八大进一步提出,要全面推进依法治国。
依法治国方略的实施,有力地促进了我国民主法治建设,也极大地推进了依法治理工作。
“五五”普法中,法制宣传教育主管机关推出了一个重要的创新举措——开展法治城市和法治县(市、区)创建活动。
在全国普法办下发创建工作通知和指导标准后,各地结合贯彻依法行政实施纲要和推进法治政府建设,制定完善创建制度,建立目标考核体系,创建活动不断推进。
目前,全国已有26个省(自治区、直辖市)、241个市(地、州、盟)、1856个县(市、区)全面开展了法治创建活动。2010年底,全国普法办评选表彰了首批266个法治县(市、区)创建先进单位。
与此同时,基层依法治理工作也开展得如火如荼。
吉林省白山市八道江区七道江村近年来将普法与依法治村紧密结合,通过开展“送法下村组”、“法律进农家”等活动,有的放矢地对村民进行法制宣传教育,实现了“发案少、秩序好、群众满意”的目标。2010年荣获第四批“全国民主法治示范村”称号。
近年来,民政部、司法部、全国普法办分四批命名表彰的像七道江村这样的“全国民主法治示范村”已有1373个。
各地还探索开展了“民主法治示范社区”、“诚信守法企业”、“依法行政示范窗口”等创建活动。如今,基层依法治理活动形式已十分丰富。
行业依法治理工作也在不断前行。仅“五五”普法期间,各部门和行业开展的全国性专项整治活动就有130多次,开展的执法检查活动就有170多次。
陈艳芳代表指出,各层次、多领域的依法治理和法治创建活动,提升了法制宣传教育效果,有力促进了法治政府建设,促进了社会管理创新,提高了全社会法治化管理水平,为全面建设社会主义法治国家营造了良好的法治氛围。
墙报、板报、专栏、书籍、法制夜校,这些是普法伊始时常见的宣传形式。
创新普法形式,增强普法效果,是27年来各级普法机关和普法工作人员矢志不渝的追求。
2001年6月27日,中国普法网正式开通,由此开创了新兴媒体开展法制宣传教育的新纪元。如今,全国已有2300多个普法网站。法制宣传教育在现代传媒中,有了自己的专门阵地。
广播、电视、报刊、网络,法制宣传教育领域不断扩大；法制长廊、法制公园、普法大篷车,法制宣传教育阵地日益拓展；电子显示屏、楼宇电视、手机报、城市公交电视、移动通信,法制宣传教育平台日新月异；专题电视节目、影视剧、文艺演出,法制宣传教育手段丰富多彩。
在全面推进依法治国的新形势下,如何进一步做好普法依法治理工作,许多十八大代表有自己的思考:
陈艳芳代表建议,进一步组织开展“加强法制宣传教育,促进社会矛盾化解”主题宣传活动。针对社会热点问题,开展有针对性的普法活动,把化解矛盾纠纷和法制宣传教育相结合,打牢预防、化解矛盾的法制基础,实现“处理一件纠纷,上好一堂法制课,教育一片群众,稳定一方民心”的目标。
“现在社区居民的民主意识、权利意识和参与意识明显增强。”长期在社区一线工作的陈艳芳代表,对基层法制宣传教育有过深入的思考。她说,这就要求我们在推进基层依法治理工作中,要着力在引导居民依法办事、依法维权以及有序参与公共事务方面下功夫；市民文化需求日益增长,各种松散型社会组织和团体大量涌现,这就要求我们认真研究推进社区普法依法治理的有效途径和方式；社区人口结构日趋复杂,群体层次日趋多样,这就要求我们要更加重视法制宣传教育的覆盖面和分众化；各类社会矛盾纠纷逐渐向社区汇聚,使社区成为维护社会稳定的重要阵地,这就要求我们认真思考如何发挥好法制宣传教育的职能优势,为维护基层社会和谐稳定作出应有贡献。
陈艳芳代表提出,要着眼长效运行,构建工作机制,建立“法律进社区”的指导协调机制,健全“法律进社区”的配套服务机制,在鼓励社会各方面参与“法律进社区”活动的同时,按照法制宣传教育的公益性要求,将专项性的法制宣传活动逐步纳入到公共财政保障的范围。
“要倡导普治并举,抓好项目推进。”陈艳芳代表认为,应推广社区菜单式普法这一新形式,注重结合案例开展宣传,编写以案例解读为主的市民学法资料,组织社区居民不定期开展学习,逐步提高公民的民主法制意识。
十八大代表、江西省南昌市公安局青山湖分局副政委陈勇琦提出,要立足于预防和化解社会矛盾,突出重点法律法规、重点人群的宣传教育。
“当前,群体性事件增多,有些问题处置不当,容易引发恶性案件。”陈勇琦代表认为,要针对群众关注的社会热点难点问题,开展有针对性的法制宣传教育,增强公民依法行使权利、依法履行义务的观念,自觉用法律规范行为,努力形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。要加强依法维权的宣传教育,引导公民依法表达自己的利益诉求,依法解决各种矛盾和纠纷。
针对未成年人犯罪突出的问题,陈勇琦代表建议,未成年人法制宣传教育,要结合未成年人思想道德建设,加强对保护未成年人权益、预防未成年人违法犯罪等法律法规的宣传,不断完善学校、家庭、社会“三位一体”的未成年人法制教育格局,预防和减少未成年人犯罪,促进未成年人健康成长。
十八大代表、中国人民公安大学犯罪学系心理学教研室李玫瑾教授也十分关注青少年法制教育问题。她说,学校的法制课程应该像语文、数学一样,列入到小学和中学的基础课程之中。这种法制教育不是讲法律条文,而是从人与人的关系与法、社会规则与法、自由与法、甚至幸福与法等讲起,让人在接受教育的早期就能认识法律与人和社会生活的关系。
“普法应成为教育工作者,尤其是义务教育阶段教育工作者和教育部门认真对待的一件事。”李玫瑾强调。
十八大代表、福建省南平市延平区人民法院党组成员、少年审判庭庭长詹红荔因长期在少年审判中将审判与青少年法制宣传教育相结合,2011年被中宣部、司法部授予“全国法制宣传教育先进个人”荣誉称号。
“普法工作其实也是一种国民教育,也要从娃娃抓起。”詹红荔代表建议,在儿童的启蒙阶段如早期幼儿园的教育中,就应开设少量的普法课程,让孩子们能够在幼小的心灵中牢牢树立起“规则意识”,做到将遵守规则当成吃饭、睡觉一样自然,甚至成为内心的一种自发需求。这样,我们的普法工作一定会更上一个台阶。
从法制启蒙教育到弘扬法治精神
从传播法律知识,到弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,建设社会主义法治文化,蔚为大观的普法活动,正在改变全体公民的思想观念、思维方式和行为方式
“法雨”润物细无声。在潜移默化的普法教育中,法律意识和法治观念正植入亿万人民群众的心田。
“五五”普法总结时,有这样一组数据:全国举办普法巡回报告78600多场次,直接听众达2600多万人次；编写新法知识读本40多种,免费发放1200多万册,发放张贴宣传挂图2500多万张；组织企业经营管理人员法律知识培训3.35万多期,培训人员290多万人次,举办讲座、报告会5.13万多场次,参加人员620多万人次；培训农村“两委”干部1200多万人次,培训农民工1.56亿人次。
“五五”普法总结时,有这样一些制度机制:党委领导、人大监督、政府实施,部门各负其责,全社会广泛参与的普法依法治理工作领导体制和工作机制不断完善；各项学法用法制度和法制宣传教育考核评估、监督检查机制日益健全；加强新闻媒体、网络等法制宣传教育工作指导意见等制度陆续出台。
“五五”普法总结时,有这样一些主题法制宣传教育活动:国庆60周年安保、“人文奥运、法治同行”、“加强法制宣传教育、促进社会和谐”、“加强法制宣传教育、服务科学发展”、“加强企业法制宣传教育、积极应对国际金融危机”、抗震救灾、“精彩世博、法治先行”、法律进帐篷、法律进寺庙……
回首总结27年普法成功的经验,依靠法规和制度推进,是重要内容之一。
近年来,全国普法办会同有关部门制定了《关于进一步加强领导干部学法用法,提高依法执政能力的意见》、《关于加强企业经营管理人员学法用法工作的若干意见》、《关于加强农民学法用法工作的意见》、《中小学法制教育指导纲要》和《关于加强互联网法制宣传教育工作的意见》等。一些地方把经过实践检验的成功做法上升为法规制度,用制度管人、用制度管事、用制度推动普法。目前,全国已有14个省、自治区、直辖市制定并实施了法制宣传教育工作条例。这些地方性法规,将各地法制宣传教育工作取得的重要成果和成功经验上升为法规规定,明确了法制宣传教育工作的地位作用、目标任务和工作原则、工作职责、教育对象、考核考试及工作保障等内容,有效推动了地方普法依法治理工作的持续、深入开展。
从传播法律知识,到弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,建设社会主义法治文化,蔚为大观的普法活动,正在改变全体公民的思想观念、思维方式和行为方式。
“法律不但是化解矛盾、平息争端的仲裁者,也是群众维护自身合法权益的有力武器。”十八大代表、山西省阳高县司法局龙泉镇司法所所长李培斌代表说,普法是他的重要工作内容之一。在普法过程中,他深刻感受到,随着我国法律体系的完善、人民法律意识的提升,“合不合法”正在成为群众的自觉意识,正在改变群众的行为方式。
27载“法雨”普降,洗礼了亿万中国人。现在,法治的信念正在树立,法治的力量渐入人心。
在一片荒芜的土地上,树木成林需要数十年乃至上百年的成长。在具有几千年封建历史、缺少法治人文传统的中国,要想把法律的种子真正植入亿万人的心田,并使之得到良好的运用,不可能一蹴而就,仍需持续不断地努力。
十年树木,百年树人。
“弘扬社会主义法治精神,树立社会主义法治理念,这是一项任重道远的长期性工作,不能急功近利。”陈艳芳代表指出,要把普法看作长期的任务,要有攻坚克难的决心。新时期法制宣传教育工作,要特别重视加强社会主义法治理念教育。要注重法制教育与公民意识教育相结合,弘扬法治精神,树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念,培育社会主义法律文化,不断提高公民的法治意识和法律素质。要大力推进法治文化建设,继承我国传统法律文化的优秀成果,借鉴国外现代法治文化建设的有益做法,努力创造符合我国国情、体现时代特色的法治文化,为建设社会主义法治国家营造良好环境。
宪法是治国安邦的总章程。陈艳芳代表指出,普法必须着眼于维护宪法权威,进一步推进宪法的学习宣传,教育和引导广大干部群众牢固树立党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的观念,树立国家一切权力属于人民的观念,树立公民权利与义务相一致的观念,推动全社会进一步形成崇尚宪法、贯彻执行宪法的良好氛围。
作为一名基层法律工作者,十八大代表、江西南芳律师事务所主任、党支部书记廖泽方认为,普法依法治理必须进一步与推进实施依法治国方略相结合。为此,应当尽快制定我国依法治国实施规划,全面推进依法治国中涉及的立法工作、依法执政、依法行政、司法体制和工作机制改革、法律监督、人权保障、法制宣传、法学教育和法学研究等领域的工作。
27年普法的成功实践充分证明,旨在把法律交给亿万人民群众的法制宣传教育工作,产生的巨大社会效益日益显现。十八大代表们深信,深入持久的普法活动,正在为全面推进依法治国奠定坚实的社会基础。有了这一坚实基础,全面推进依法治国的宏伟蓝图终将变为伟大现实。（记者吴坤）
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