主题描述
2008年9月,公安部党委明确提出加强执法规范化建设。四年来,针对执法不规范这一带有普遍性的问题,公安机关通过不断健全执法制度、完善执法机制、改造执法场所、强化执法管理、加强执法培训等措施,持续深入推进执法规范化建设。
通过四年努力,公安执法工作取得明显进步。民警的执法思想进一步端正,理性、平和、文明、规范的理念贯穿执法全过程；公安机关的执法质量和依法履职能力不断提高,警民关系进一步和谐,积极回应了国家民主法制建设和人民群众维护公平正义的要求。
口述实录
近些年来,我听到越来越多的群众用“正规”俩字来评价我们公安队伍。在与公安机关打交道的过程中,他们切身感受到了民警执法的理性、平和、文明、规范。
公安队伍的变化,执法规范化建设功不可没。我于1997年到公安部法制局工作,有幸成为公安执法规范化建设的亲历者、见证者和推动者。
人民群众和社会各界对公安队伍意见最大的是执法不规范
公安部提出执法规范化建设时,北京奥运会刚结束不久。两者确实有一定的关联。
可能很多人还记得,奥运会开幕前夕有一个插曲,民警在维持群众购买奥运门票秩序时,与一名香港记者发生了肢体冲突。此事被外媒热炒并追问:奥运会来了,中国警方准备好了吗?
这件事引起了公安机关的深思:以前我们的大型体育活动安保工作,安全压倒一切。安全固然重要,但是不是也应考虑快乐祥和?后来,在北京召开的奥运安保动员大会上,国务委员、公安部部长孟建柱提出了8字执法理念:理性、平和、文明、规范。
这8个字是经过深思熟虑的。在之前的公安部党委会上,国务委员、公安部部长孟建柱曾多次指出:人民群众和社会各界对公安队伍最不满意的是,一些民警执法不作为、乱作为,执法过程不公开、不公正,明确要在规范执法活动上下功夫。
2008年9月,在江苏南京召开的全国公安厅局长会上,第一次正式提出了“执法规范化建设”,并将其列为本届公安部党委中心工作之一。
推进执法规范化建设,不仅仅是加强和改进公安工作和队伍建设的需要,也是不断提高依法履职能力的需要。当前社会矛盾多样多发,人民群众的权利意识日益增强,公安民警尤其需要注重改进执法方式、提高执法效果,做到以法为据、以理服人、以情感人,切实解决“法了事不了、案平情不平”等问题。
四年来,执法规范化建设取得了显著的阶段性成效。我用一组数据来佐证:2009年至2011年,全国公安机关办理的行政复议案件数量相比前3年下降了3.75%,平均撤销率下降了2.72个百分点,平均变更率下降0.72个百分点。
可以说,加强执法规范化建设,是抓住了公安工作和队伍建设的“牛鼻子”
成立机构、出台文件、全国检查,公安部强力推进,持续不断为执法规范化建设注入活力。
公安部党委对执法规范化建设高度重视,于2008年11月28日成立了规范化建设领导小组,由公安部常务副部长杨焕宁任组长,分管执法办案业务的副部长为副组长,办公室就设在法制局。
公安部陆续召开了全国性的南通会议、山东会议、广西会议、泉州会议、陕西会议,出台了加强执法规范化建设的指导意见、总体安排以及建设阶段目标和成效标准等一系列重要文件,部署了全国范围内的阶段性检查,开展创建执法示范单位活动,深入推进执法规范化建设。
各地公安机关迅速行动,深入分析执法“短板”问题,立足实际,开拓创新,采取切实有效的措施,提高执法主体素质,健全执法规章制度,规范执法场所设置,强化执法监督管理,整治执法突出问题,执法规范化建设在全国范围内形成了浓厚氛围。
从江苏南通一个点,到北京、江苏、浙江、山东四个“领头羊”一条线,再到10个地市级公安机关,100个县级公安机关和200个基层所队执法示范单位的全面推进,执法规范化建设已经从花开几朵迅速发展到满园春色。
执法工作要规范,首先要有规矩,这是前提。所以,我们这几年大力致力于执法制度建设,先告诉民警,执法工作应该干什么,怎么干,干到什么程度。
公安部先后出台了《公安机关人民警察盘查规范》、《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》、《公安机关涉案财物管理若干规定》等一批基层急需的执法制度,为不同执法环节、执法岗位提供了明确的依据。
特别值得一提的是,我们专门成立了执法细则办,通过汇集公安部各部门的智慧、广泛听取各地公安机关的意见、深入基层调研、借鉴境外警方的成熟经验,于2009年和2011年发布了20万字的《公安机关执法细则》,对公安机关办案的主要环节和步骤作出了具体规定。
我可以负责任地告诉大家,执法细则对民警的要求高于法律作出的要求,比如法律规定公安某项执法活动处理期限为15天,细则可能要求12天甚至10天为限。这给民警提出了更高的要求,更有利于保障人民群众权益。
如今,执法细则已经成为广大民警的执法指南。对刚参加工作的民警而言,执法细则的作用尤其明显。公安机关一直存在着师傅带徒弟的传统,但师傅带徒弟没有统一的标准,不同的师傅可能带出不一样的徒弟,执法比较粗疏的师傅带出的徒弟可能执法也不规范。现在通过对照执法细则,新入民警就能知道该怎么干好工作了。
全国170多万名民警参加了基本级执法资格考试,没有通过考试的,暂时失去办案资格
执法活动最终要靠民警去执行,执法者的素质对执法质量始终起着决定性作用。如何打造一支政治强、业务精、作风硬的执法队伍,是公安机关推进执法规范化建设的一大课题。
可能很多人对公安机关去年组织的执法资格考试印象深刻。全国32个省级公安机关和铁路、交通、民航、森林行业公安机关、海关缉私部门均进行了基本级执法资格考试,170多万名民警走进了考场。规模之大,在中国公安史上是空前的。
为什么要组织大规模考试?因为我们在调研中发现,少数民警的执法能力不强,连一些基础性法律知识都没有掌握,比如将盗割通信电缆危害公共安全的行为当成普通盗窃犯罪来处理。如此,规范化执法更无从谈起。这样的民警有多少?可以通过考试来检验。
同时,我们提出:没有通过考试的,一律不准办案。考试并非一考终身制,有效期为5年,5年后要重新考试,以激励广大民警不断学习、掌握法律法规。
对于这一建议,公安部党委非常支持,组织成立了考试办,并下发了《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》,除组织基本级执法资格考试,还要组织中、高级执法资格考试,通过者优先晋升职务、警衔。
我们通过邀请专家出题、严格的监考和判卷,组织了一次成功的“大考”。此次考试,170余万民警参考,考试合格率约为97.9%；没有通过考试的,暂时失去办案资格；今年,这些民警将面临补考。
除了考试之外,近年来,公安部引领各级公安机关开展大教育、大培训,大兴学习、研究之风。公安部陆续举办了大规模的市、县公安局长培训班,集中开展执法培训。
针对修改后刑事诉讼法、行政强制法等新法的颁布和实施,公安部举办了专题讲座和培训班；开设法制大讲堂,邀请政法机关领导和知名专家学者,通过电视电话系统为全国公安民警授课,帮助民警及时掌握法律知识。
在讯问室安装同步录音录像设备,既规范了民警的侦查讯问活动,也保障了涉案当事人的合法权益
公安执法是否存在刑讯逼供,是群众最为关注的热点之一。近年来公安机关办案中刑讯逼供等违法取证行为大幅减少,这是因为民警的法治意识提高了,但更重要的是,办案场所同步录音录像的实施,让刑讯逼供行为无所遁形,而严格的责任追究制度更让民警普遍反映打人实在是“犯不着”。
安装同步录音录像设备,是公安机关执法办案场所规范化改造的一个重要标志。
我记得,执法办案场所规范化改造的雏形最早出现在江苏南通和浙江杭州,我去考察时留下了深刻印象。后来,我们以山东为试点,打造了几个规范化改造的样板,效果很好,于是在全国公安执法规范化建设座谈会上组织大家参观,当时给大家以很大震撼。
2010年,公安部制定出台了《公安机关执法办案场所设置规范》,要求全国公安机关及其派出所以及独立建设且承担执法办案任务的内设机构,如刑警队、交警队、巡警队等执法办案场所推广规范化改造。
执法场所按照接待群众、内部办公、办案和生活等不同功能实行分区设置和管理,形成接待区、办案区、办公区、生活区四个相对独立的功能区。
接待区主要用于接受报警求助、对外办理证照、行政审批,以及适用简易程序的行政处罚等。办案区主要用于讯问、询问、辨认违法犯罪嫌疑人,以及对违法犯罪嫌疑人进行安全检查和信息采集等。
办案区一律设在一层,并与其他区域实行物理隔离。违法犯罪嫌疑人被带至办案区后,首先进入安全检查室进行人身安全检查,存放随身物品,之后到信息采集室进行各种信息采集,再根据案件调查需要进行讯问、询问。流程一目了然,程序规范高效。
办案区安装了可覆盖区域内外且具有数据存储功能的电子监控设备,保证对民警执法活动的实时监督。特别是在讯问室安装同步录音录像设备,将侦查讯问全程置于有效监督之下,既规范了民警的侦查讯问活动,也保障了涉案当事人的合法权益。为贯彻落实修改后刑事诉讼法有关讯问时录音录像规定奠定了良好基础。
我可以自豪地告诉大家,目前,全国80%的派出所已完成规范化改造。我们要求今年年底前要达到100%,届时全国验收。
公安机关在基层办案单位配备专兼职法制员,他们作为执法办案的“质检员”,牢牢守住办案质量的第一道防线
执法规范,离不开及时、有效的执法管理和监督。近年来,公安机关通过完善考评机制、推行网上办案信息系统、建立法制员制度、健全完善督察制度以及整治执法突出问题等举措,不断加强对执法源头、流程、质量管理。
2010年10月,公安部出台《关于建立完善公安机关法制员制度的指导意见》,普遍在县级公安机关的执法勤务机构和派出所派驻或者配备专兼职法制员,作为基层执法办案的“质检员”,严把案件质量关,最大限度地防止错案、瑕疵案的发生。
各地公安机关普遍重视法制员建设,全国已有25个省、自治区、直辖市公安厅局结合本地实际出台关于建立完善法制员制度的专门规定。目前,全国公安机关有专职法制员1万多人,兼职法制员数万人,95%的公安派出所配备了法制员。
公安部于2010年8月出台了《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》,全面推行“执法信息网上录入、执法流程网上管理、执法活动网上监督、执法质量网上考核”这一执法办案新模式。目前,各省区市普遍建立运行了覆盖执法全流程的网上执法办案和监督系统。
现在,公安机关办理的所有案件,都要在网上流转,不仅大大节省了办案时间,提升了效率,而且更加规范、透明,因为网络没有“感情”,只有办案手续齐全、规范才能让案件继续流转,同时,办案人员、审批领导以及各级法制员等都能从网上看到案件进程,形成了制约,保障了公正。
近年来,我们还全面改革了执法质量考评制度,创新执法质量考评机制,变年度考评为日常考评和动态考评,并将考评结果与奖惩挂钩。考评不优秀的不能申报全国优秀公安局,不及格的没有评优评先资格,连续两年不及格的公安局长要引咎辞职,现已有20多名局长因此辞职。
对于执法中的突出问题,我们加强专项治理。如针对当事人非正常死亡、涉案财物管理等社会高度关注,执法环节易发的突出问题,开展了全国专项治理活动,预防和纠正了一批执法安全隐患。
刚开始推执法规范化建设时,很多民警乃至基层领导都不理解,说又要拿“绳子”束缚我们了,来挑我们的毛病了。现在,大家都体会到了规范化带来的好处,规范执法已逐步成为广大民警的自觉行为。
大事记
2008年9月23日 公安部在南京召开全国公安厅局长座谈会,部署在全国公安机关开展“三项建设”,即加强公安信息化建设、推进执法规范化建设、构建和谐警民关系。
2009年10月28日 公安部印发《公安机关执法细则》,对公安机关主要执法环节的操作流程和步骤作出细化规定,为基层民警执法办案提供了明确、具体的指引。
2010年8月10日 公安部印发《关于进一步规范和加强公安机关执法信息化建设的指导意见》。
2010年9月3日 公安部印发《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》,在全国公安机关推行执法资格等级考试制度。
2010年10月21日 公安部下发《关于县级公安机关建立完善法制员制度的意见》,部署在县级公安机关的执法勤务机构和派出所派驻或者配备专兼职法制员。
2010年10月25日 公安部印发《公安机关执法办案场所设置规范》,对公安机关执法办案场所的规范化设置提出明确要求。
2010年11月30日至12月1日 公安部在广西南宁召开部分省区市公安机关执法规范化建设座谈会,部署推进中西部地区执法规范化建设。
2011年2月11日 公安部印发《关于改革完善执法质量考评制度的意见》,明确了改革完善执法质量考评制度的基本原则和具体要求。
2011年11月10日至12日 全国公安机关执法规范化建设阶段总结推进会在陕西西安市、延安市召开,对执法规范化建设开展三年来的情况进行总结,对下一步工作进行部署。
采访手记
在接受记者采访的两个多小时里,孙茂利侃侃而谈,推进执法规范化建设的整个脉络,出台的制度文件及时间,与之相关的各项数据,都是信手拈来。其神态,让人充分感受到他对这项工作的专注。
执法规范化建设是一项系统工程,需要从制度、场所、人员素质、管理监督等方方面面统筹推进,缺一不可。这意味着,执法规范化建设将是一项长期的艰巨工程,它不可能像很多公安专项打击行动一样,见效快、成果明,而且在推进过程中还可能遇到各种问题和困难。在这样的情况下,推动者专注、坚持的精神就显得尤为重要和可贵。
公安执法规范化建设,是建设法治国家的大环境所趋,也是公安机关响应群众需求的主动之举。改革要取得实实在在的成绩,必须有向自己“开刀”的魄力和勇气。（记者周斌 见习记者郭文青）