科学打造流动人口管理法制体系

2012-09-19 15:08:43　http://www.chinapeace.org.cn/　来源：人民政协报　

    当今的流动人口已逐渐成为城市经济建设的主力军。随着电子政务的不断发展，使得流动人口管理依托信息的生产与交换进一步动态化，从而由户口本位，到证件本位，到基于信息的以人为本的多元主体多目标动态决策的流动人口多中心善治化机制，逐渐演变成当代流动人口管理制度创新的主旋律。

    近年来，有关流动人口服务和管理的议题越来越频繁地见诸于政府会议和各类媒体上。笔者通过对北京、上海、广东、深圳等16个主要或特殊地区的流动人口治理的典型实践模式的概观，归纳出流动人口城镇化、信息化和市场化治理的“内稳态”与外平衡社会工程，而这可视为流动人口多中心善治化的中国表征。由此，从问题、管理、实践模式出发，建立流动人口三元治理模式的制度空间，即流动人口管理城镇代理化、管理信息化、身份市场化模式，并以此为基础通过法律范式的合理转换以打造流动人口管理法制体系。

    一、流动人口管理法的基本原则:效率兼顾公平

    流动人口管理法的定位为折衷公法与私法的社会法，我们采取效益为主兼顾公平的立法理念，并提出以下建议:1.遵循公平、共享、统筹、渐进原则；2.遵守分层分类的制度设计思路。

    二、流动人口身份与权益制度——户籍证件信息制度

    首先，在现有户籍管理法规规章及政策的基础上，尽快出台一部全国统一的户籍法。

    第二，逐步建立和完善多层次证件制度。

    第三，就法律规定的具体操作和技术上，要加强和完善户口与证件登记制度。

    第四，充分保障流动人口的合法权益。由于我国流动人口主要是以农村为流出地以城市为流入地，除了在就业、住房、子女教育和社会保障外，还应针对农村现代化与城镇化做好相当的权益配套措施。根据我国农村至城镇的流动人口现状，需要加强劳动力市场体系和宏观调控体系建设。如大力发展多种形式的官办和民办的职业介绍机构；加快劳动法制建设，规范劳动合同管理，依法保护民工权益；逐步将地区性、区域性农村剩余劳动力市场建设成为全国统一市场网络；加快公正、公平、公开的劳动立法和劳动力市场规则的建设；加快农村剩余劳动力宏观调控体系的建设等。

    三、流动人口转移制度——城镇的规划

    中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》再次强调:“坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、流动人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”借鉴国外经验，应加强如下环节建设，即:统一城乡规划体系；有效维护公共利益；完善公众参与程序；实施规划督察员制度；适时修订规划法律；强化规划实施监督。

    四、流动人口信息保障制度——信息化、信息员与预案制度

    1.完善流动人口信息系统。首先，实现流动人口信息采集的准确性，在信息录入的过程中将流入地和流出地均作为流动人口信息采集的范围，做到合理、合法、完整、准确。其次，公安、民政对流动人口的信息应在符合国家保密法规的前提下，实现信息联网和信息更新，对流动人口的犯罪记录、婚姻变动情况等信息，要做到及时共享。再次，各部门真正实现统一的流动人口的资源共享，改变各自为政的现状，破除信息壁垒和因行业利益而阻碍的信息交流渠道，实现流动人口信息管理的同步性。

    2.流动人口治安管理信息制度。从发展的角度看，公安机关的流动人口信息网络将与人事、劳动、计划生育、工商、银行等重要部门联网，组成更大的互联网络，及时掌握流动人口变动、职业、行业等变动项目，并做随机变动，从而随时随地地了解各类流动人口动态信息，为群众、为经济建设、为社会发展提供更好更及时的服务。

    3.政府流动人口信息公开制度和基层信息员制度。这两项制度分别可以参照《政府信息公开条例》和《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定。

    五、流动人口组织结构制度

    我国建立统一全面的流动人口法律制度，一方面要理顺中央与地方的职能关系，另一方面要发挥行政职能代理化与中介组织、自治组织的信息激励作用。

    首先，实现流动人口管理机构的市场化运作。通过设立可以直接接待与受理农民工个人参保的“社会保险个人服务窗口”，简化参保程序，改进服务手段；通过适当收取服务费用等方式，以保养保，推进市场化运作，变管理为服务，扩大流动人口的参保覆盖面。

    其次，加强流动人口自治管理和政治参与建设。所谓流动人口自治管理是指流动人口在政府职能部门的指导下，以“流动人口协会”等自治组织为载体，充分发挥其自我管理、自我服务、自我约束的功能，以更好地保障自身合法权益的新型组织管理方式。流动人口的自治管理可以与政府的管理有机地结合起来，从而弥补政府行政管理体制的不足。

    最后，建立并完善流动人口自治管理网络体系，并充分发挥党团组织的作用。

    村居流动人口分协会在流动人口自治管理框架中处于中心地位，下设维权、服务、互助、计生、治安等五个工作小组，而乡镇政府职能部门则负责对协会的指导。在流动人口协会和分协会中应邀请司法、工商、卫生、教育、公安等部门的人士参加，并积极吸纳用人单位作为单位会员。在村居流动人口分协会中成立流动人口党支部和团支部，隶属乡镇党委和团委。

    总之，使管理服务进社区，在各居委会建立流动人口管理服务站，健全基层党组织，加强自治管理，聘用一些流动人口信息员、协理员。从制度设计视角看，流动人口社区管理模式大大节约了信息成本、激励成本和信任成本。

    (作者系湖北警官学院副教授)

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