如何优化民事行政检察权的配置

    民事行政检察权属于诉讼监督权的范畴，其监督的对象是人民法院的审判权力、司法裁判行为以及裁判结果，其监督目的是为了保证诉讼当事人的公平审判权，并最终实现公民的人权保障。作为诉讼监督权，它具有法律监督性、事后监督为主和监督范围的有限性等特性，因而与人大监督权、行政监察及社会监督有着本质区别。

    我国现行民事行政检察权的配置主要存在如下问题:一是检察机关行使民事行政诉讼监督的范围不清、界限不明;二是检察机关在行使诉讼监督中缺乏完整的程序性权力和相应的保障机制，权力结构不完整，难以胜任法律赋予的诉讼监督职能;三是检察机关在行使民事行政诉讼监督的过程中职权单一，缺乏必要而适度的自由裁量权，难以灵活应对在诉讼监督中发现的各种问题;四是在赋予检察机关民事行政诉讼监督权的同时，没有明确民事行政诉讼各方当事人在检察环节相应的权利和义务，难以有效地全面保护各方当事人在检察机关行使诉讼监督中的合法权益。笔者认为，民事行政检察权的优化配置应该从以下几个方面入手:

    第一，赋予检察机关对民事行政执行活动的监督权。从理论上看，由检察机关对民事行政执行活动进行监督有其正当性:首先，任何权力都应当受到制约，民事行政强制执行权理应受到监督。人民法院的内部监督有“自己监督自己”的嫌疑和缺陷，由人民检察院从外部加强监督则可以弥补这一缺憾;其次，检察机关加强对民事行政裁判执行的监督具有法律上的合法性;再次，人民检察院对民事行政裁判的执行进行监督具有现实可行性。检察机关长期从事法律监督工作，积累了丰富的监督经验，而民事行政裁判执行和刑事判决的执行虽然在执行方式、方法和步骤等方面有所差异，但其根本上都是在行使一种执行权，因此检察机关对刑事判决执行的监督可以为民事行政裁判执行的监督提供理论和制度上的借鉴。

    第二，赋予检察机关对民事调解、诉讼保全的监督权。检察机关应对民事调解行为进行监督的理由有二:首先，检察机关对民事调解的监督不会侵犯当事人的自由处分权。民事调解应依据自愿平等的原则来进行，但在实践中，调解协议的达成往往受到当事人法律意识和文化程度的高低、各种利益的博弈和平衡、外在力量干涉、审判人员的工作背景等多方面因素的影响，再加上法院在内部评价体系上片面追求调解结案率，法官在审判案件时往往将调解作为处理案件的首选方案。在这种情况下达成的调解协议，往往不能反映当事人的真实意愿。检察机关对民事调解行使抗诉权，可以防止法院违法调解或当事人在调解中滥用或不当行使处分权，能有力地帮助纠正可能出现的以调解结案的错案。其次，关于对民事调解进行检察监督会增加诉讼负担，浪费司法资源的看法也是不成立的。司法应该追求公平正义，对于滥用调解、违法调解的情况进行监督，从个案上看可能是增加了讼累，消耗了一定的司法资源，但是从长期来看，这种监督将对法院和当事人起到一定的警示作用，防范和避免以后出现类似的情形，从而在整体和长期目标上，实现追求司法公正和节约司法资源的统一。沿着上述逻辑继续分析，检察机关对于法院查封、扣押裁定以及破产裁定是否拥有监督权的答案也就变得非常明晰。在民事行政审判过程中，人民法院作出的查封、扣押裁定及破产裁定虽然不是典型意义上的司法裁判活动，但其也存在严重侵犯当事人公平审判权的可能性，将其一并纳入民事行政诉讼监督的范围也完全符合我们设立民事行政诉讼监督的理论基础和制度逻辑。

    第三，明确并完善检察机关对民事行政诉讼支持、督促起诉权能。鉴于目前民事支持起诉和督促起诉在法律上均缺乏直接的法律依据，应尽快在立法上明确民事行政督促起诉制度，进一步规范其行使的条件和范围。参照国外检察机关支持和督促起诉案件的范围，检察机关支持和督促起诉的案件应当被限制在国家利益、社会公共利益及社会弱势群体权利受到侵犯的范围之内。

    第四，关于民事行政检察权的附属权能。为有效保障公民、法人或其他社会组织的合法权益，在赋予检察机关上述诉讼监督权能的同时，法律还要赋予其相应的附属权能，以保证其行使检察监督的实效。比如，为保证检察机关能够从原审中获取全面信息，法律或司法解释应当明确检察机关从原审法院调取相关卷宗材料的权力;为保证检察机关能够从有关单位和个人获取相关信息，法律应当赋予检察机关相应的调查取证、现场勘验等相应权能;在检察机关行使支持、督促起诉时，还应赋予其相应的原告的全部或部分权利，比如提出管辖异议、申请回避、法庭辩论等程序性权利和义务。

    权力本身具有被滥用的特性，因此任何赋权必须和限权相伴而行。在为检察机关配置上述权力的同时，对其进行监督制约的机制也应给予相同程度的重视，这种监督机制应包括以下几个方面:一是期间限制。笔者认为，参照民事诉讼法及行政诉讼法中对当事人申请再审的期限限制，除特殊情况外，原则上检察机关提起抗诉的期限应为判决或裁定生效的两年之内。二是程序限制。具体来说，检察机关行使民事行政抗诉、检察建议的事由分为实体性事由和程序性事由两个方面。公平审判权包括合法的审判组织、正当的法律程序和公正的实体法律适用三个方面，检察机关行使民事行政诉讼监督的重点应当是合法的审判组织和正当的法律程序，如果检察机关认为人民法院对事实认定存在一定问题，原则上不能启动抗诉程序，因为一般认为事实认定属于法官的自由裁量权范畴，其不应成为检察机关的诉讼监督对象，除非人民法院故意作出明显违背常识的事实认定，否则检察机关不应对此提起抗诉和提起检察建议;对于法律适用问题，检察机关同样也要谨慎行使民事行政诉讼监督权，原则上不能随意提起抗诉和检察建议，只有对那些明显违反法律适用规则、背离一般法律解释原则的法律适用，检察机关才有权提起抗诉和发出检察建议。三是法律责任控制。检察机关应承担的法律责任包括两个方面:(一)检察机关作为行使民事行政诉讼监督权的国家机关应当承担的法律责任;(二)检察机关的工作人员应当承担的法律责任。检察机关应当承担的法律责任主要是国家赔偿责任，具体包括:因检察机关的抗诉使当事人错失执行机会的损害赔偿;因检察机关行使抗诉权导致当事人被错误执行，进而又未能通过执行回转获取补救的损害赔偿等。对于因故意和重大过失错误行使民事行政诉讼监督权造成重大损失的工作人员，在国家承担赔偿责任以后，依照国家赔偿法的规定，检察机关有向其追偿的权力。对于那些滥用监督权的工作人员还要追究其行政责任，构成犯罪的，还应当依法追究其刑事责任。(作者:韩成军——《河南社会科学》编辑部)