【摘要】长期以来,我国法律监督长期被当作诉讼监督,法律监督制度变成了诉讼制度。这一错位不仅未能忠实体现宪法规定的法律监督的国家职能,而且导致法律监督权威的严重缺失。本文依此对行政执法检察监督的司法实践和理论进行梳理,借以重新构建行政执法检察监督制度。
【关键词】法律监督 行政执法检察监督 机制
2010年9月28日,《中国青年报》刊登了一篇文章,文章的题目就是《多数人认为滥用权力普遍存在 近九成称曾受其害》,文中称“走在大街上无缘无故被拦住,本来很简单的事非得塞红包才能解决;自己排着长队却眼睁睁看着有人被工作人员径直领了进去……权力不仅是指政府的公共权力,它还存在于日常人与人的关系中。权力滥用也不仅仅是某些官员的过失,老师、保安、门卫、接线员……任何拥有一点权力的普通人,都可能成为手中权力的滥用者。上周,中国青年报社会调查中心进行的一项有11219人参与的调查显示,根据个人观察与自身生活体验,94.8%的受访者确认日常生活中普通人滥用权力的现象普遍存在。其中,68.3%的人认为日常生活中权力滥用现象‘非常多’,26.5%的人表示‘较多’。65.9%的受访者认为‘日常生活中普通人的权力滥用和公共权力的滥用一样可怕’,仅有35.4%的人不认同这种说法。”可见,在构建和谐社会的今天,权力滥用已经成为建设法治国家的毒瘤,本文拟从行政执法法律监督的角度,对检察机关行使行政执法法律监督权力的理论、机制做一探索。
一、行政执法监督方式比较
(一)行政执法过程中存在的问题和不足
为什么需要对行政执法予以监督,主要是现行行政执法过程中存在一些问题和不足,这在上面已经提及,归纳其表现主要有:1.执法不严、执法不公和不履行职责的问题。一些执法人员对违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事,以及执法者对行政相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为,随意放弃职责等等问题在一定程度上比较严重,玩忽职守、滥用职权等渎职失职时有发生。从现实情况看,在土地、山林管理、环境保护等领域此类问题比较突出。2.执法主体不合格的问题。一些未得到授权的组织变相实施检查、处罚等违法行为,例如本市一乡镇在禁坟过程中收取乱建坟墓费。从近年查处的案件来看见,在治安管理、城市管理等方面问题也比较突出,表现为委托、聘用的人员文化不高,素质低下,不依法行政,暴力执法,或为一己私利,滥用职权,乱作为。3.以权谋私、贪污受贿问题。一些行政执法工作人员利用手中的权力贪污受贿,为自己及亲朋好友谋取私利,乱作为、不作为等现象,例如本院查处的高建立等人的渎职犯罪案件即存在此情况。基于此,社会各界对行政执法必须予以监督有着相同的看法。但是对于如何监督,却有着很大的差异。
(二)几种监督方式比较
宪法和法律并非没有规定防止行政权滥用的手段,我国法律规定国家权力属于以全体人民为基础的人民代表大会,但人民监督政府的法律规定是名具而实不至。现行法律规划了若干个对行政权监督的制度设计,主要有:一是通过立法机关、执政党对行政执法活动的专项检查、通过人大质询、罢免等非日常性手段监督国家机关及其工作人员的行政执法活动;二是通过审判机关的司法裁判活动防止行政权的滥用,即通过行政诉讼个案裁判实现的社会公平正义以制约行政机关及其工作人员行政执法行为,弥补行政权滥用造成的不良后果。三是通过行政机关内部监督机制对其工作人员在执法活动中存在的违法活动予以监督,四是通过检察机关的法律监督权的实现来制约行政权的滥用。这些制约机制表面上似乎构筑了几道防火墙,但多年来的实践已证明,仍然时不时付之阙如。因为,国家权力机关的监督固然不错,但借助质询、罢免、专项检查等手段显然难以维持对行政执法机关日常性、每一具体行政执法行为的及时有效监督。而审判机关的裁判活动的中立性与被动性也导致法院难以承担制衡行政权的重任。对于行政机关内部监督来说,一是监督不力,二是监督不透明,造成社会对其监督效果的怀疑。最后,检察机关作为国家法律监督机关,理应是制约监督行政权的最佳选择,可是,基于理论与实践的困惑,学术界和实务界至今仍然存在着检察机关监督行政执法是与非、内涵与外延大小的纷争。但是,毕竟检察机关作为宪法确定的法律监督机关,理应对行政机关的执法行为实施监督却是不争的事实。
二、行政执法检察监督的历史考察和立法例探源
(一)对行政执法检察监督的历史的宪政考查
从历史的角度来说,我国检察机关对行政执法有着宪政依据。在我国,行政权的检察监督源自宪法的规定,宪法颁布后数十年来,该权利的内涵与外延经历了历史的嬗变,1954年宪法规定:“中华人民共和国最高人检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院依照法律规定行使检察权”。这种监督使检察机关的监督权成为范围广泛的一般监督主体,经过时间的推移,人们逐渐认识到检察机关一般监督的弊端,进而在1982年宪法中删除了该项条款。与此相适应,1979年修改的《人民检察院组织法》也取消了1954年《人民检察院组织法》赋予检察机关的一般监督权,亦即公民、单位的一般违法行为和行政机关的一般违法行为不再属于检察机关监督的范畴。对于该宪法与人民检察院组织法相关条款的修改,可以说,从实然的角度看,检察机关不能再像过去那样实行一般性的法律监督,即对所有的国家机关、企业、事业单位和公民行为的合法性加以全方位的监督。
然而,对检察权范畴的反思,也许我们却应从应然的角度看,检察机关是否应仅仅局限于诉讼监督,成为一个单纯的诉讼监督机关?从检察机关的兴废史,我们不难看出,虽然我们应该正视检察机关监督范围的有限性,但也不能简单地对检察机关监督权作过于狭窄的理解。现行的《人民检察院组织法》缩小了检察机关宪法赋予的法律监督权,进而使检察机关无从对行政行为实施有效监督。现在看来,这种规定,与在我国建立人权保障机制、解决行政机关滥用行政权力侵害普通全体合法权利的行政违法行为,如大量涉及公民人身、财产权利的行政许可、行政强制、行政处罚中出现诸多恶性事件得不到遏制的现实相冲突。这使得我们不得不重新审视在现有政治体制下建立检察机关对行政权有效监督的必要性和紧迫性。因此,我们有必要研究检察机关对行政执法行为的监督权合理性问题以及如何在现有法律体系下实现检察权对行政执法行为的有效监督。
强调检察权对行政权的监督与制约的重要性,其理由不仅表现在司法权对行政权的监督更为直接、具体。因为检察权的监督可以针对具体执法活动,对于执法活动中违法行为可以依法提起行政诉讼,情节严重,还可以启动刑事程序,追究有关行政执法人员的刑事责任。因此,检察监督更为有效,检察监督较之于行政监督属强力监督,具有威慑力。而且,相对于审判权对行政权的监督,检察监督积极主动,完全可以主动出击,威慑效果明显。应该说,从宪法法律规定的视域,我国检察机关无疑是制约监督行政权的最优选择。但是,我们又不得不承认,检察机关法律监督权外延受限、法律监督刚性不足以及对行政权进行正面检察监督存在理论的困惑,这些导致检察机关长期以来无法实现对行政执法的有效监督。针对这些问题,有人提出了“行政执法与刑事司法衔接机制”,各有关部门在各司其职、各负其责,相互配合、相互制约,确保依法追究涉嫌犯罪人员的刑事责任办案机制,试图解决行政执法检察监督的困境,但是从实践来说该机制的运行却并不顺畅。上述衔接机制在促进依法行政、规范行政执法行为、查处经济违法犯罪案件等方面发挥着显著的推动作用。但从宏观上看,该制度仍然没有解决两大重要问题:一是有罪不究,重罪轻罚,以罚代刑现象很严重;二是衔接机制运作效率并不平衡。从微观上看,衔接机制存在的问题更突出:主要是,衔接机制的主导权仍在作为行政机关的各级政府部门,作为法律监督机关的检察院反受其制约;而有些公安机关的提前介入经常被滥用,成为威吓行政相对人的工具等。所以,要解决该机制的症结问题——行政执法权处于强势,而法律监督权处于被动地位,就必须要审视检察机关如何构建对行政执法的监督权。
(二)行政执法检察监督的立法例探源
以上从历史的宪政角度分析了检察机关实施行政执法检察监督的必然性,而在我国现实的法律体系中,检察机关享有的法律赋予的对行政机关的执法权监督却没有得到足够的重视,甚至可以说检察机关长期以来放弃了该权力的实施。国务院1979年以国发【1979】289号文,发布了《关于劳动教养问题的决定和补充规定》,该文件第五条规定“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督”,该规定明确了检察机关对(公安机关)劳动教养机关的活动有权予以监督。1995年2月28日,全国人大常委会通过的《中华人民共和国人民警察法》第四十六条规定“公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为,有权向人民警察机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处,并将查处结果告知检举人、控告人。”该规定明确了检察机关有权对警察的违法违纪行为可以查处。现行的《中华人民共和国治安处罚法》第一百一十四条规定,“公安机关几起人民警察办理治安案件,应当自觉接受社会和公民的监督。公安机关及其人民警察办理治安案件不严格执法或者有违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向公安机关或者人民检察院、行政监察机关检举、控告;收到检举、控告的机关,应当依据职责及时处理。”该法律是全国人大通过的,具有最高的法律效力,该条文不仅明确了检察机关可以对办理案件的警察有权监督,还赋予检察机关对公安机关在办理治安案件中的违法违纪行为查处的权利。上述三个法律、法规分别明确了检察机关有权对公安机关(劳动教养机关)的行政执法权予以监督查处的权力,但在实践中我们从未启动检察监督查处工作,从一定程度上来说是主动放弃监督权,更深刻的问题是:我们的这项权力长期以来却“被不知道”,常常饥渴地试图对其他行政执法行为进行检察监督。综上,从实然的立法例来说,检察机关行使行政执法检察监督权并不是没有法律依据。
三、行政执法法律监督机制路径选择
第一,要明确现行法律监督已经“被法律监督诉讼化”,所谓法律监督诉讼化就是以诉讼监督或实际上的诉讼监督来替代法律监督。之所以会出现这种现象,有两个最直接的理由。一是长期以来我国检察机关的法律监督在主导倾向上并没有跳出诉讼监督的范围这从上面我国法律监督制度的宪法修改可以看出。二是法律监督的手段就是诉讼监督的手段,如批捕、公诉、抗诉等。从严格意义上说,这两个概括没有错。但不能由此就得出法律监督就是诉讼监督的结论。(每个业务部门都有自己的考核数量,其中抗诉是一个必考察的项目)
第二,在现有法律的框架内,检察机关可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督,对行政机关及其工作人员其他违法行为进行监督。虽然这些法律规定较为原则,但数年来,检察机关以督促起诉、支持起诉、公益诉讼和检察建议的方式进行了行政权检察监督的探索,积累了经验,对完善立法具有重要意义。
第三,一些具体路径创制。完善法律规定对行政执法权的检察监督权,依法履行检察监督职责,建立相应机制,提高监督水平,加大打击力度。
1、进一步完善法律规定。国家应出台专门的法律规范,明确检察机关对行政执法活动实施监督的法律地位,通过制订、完善、落实检察监督权的具体法律规定,强化对行政执法活动的监督权,使检察机关监督权更具体、更具操作性。
2、重新建立行政执法检察室或派驻检察员制度。检察机关要与重点行业、热点部门和案件发生较多的行政执法机关协商设立检察室或派驻检察员,通过协商确定检察室或派驻检察员工作程序、范围、运作方式等,使检察干警通过实时监督,参与相关活动,确保法律监督工作到位,确实发挥检察室或派驻检察员应有的监督作用。
3、进一步完善渎职侵权犯罪案件移送制度。为确保渎职侵权案件的移送,检察机关不妨协同纪检监察、行政执法机关共同制定《不移送行政执法渎职侵权案件责任追究规定》,明确行政执法机关移送本部门渎职侵权案件的职责和程序;明确检察机关接受移送渎职侵权犯罪案件的职责和程序;明确不移送渎职侵权案件的责任和后果,确保渎职侵权案件的正常移送。
4.参照检察机关参与重大安全事故的调查的工作模式,对重大行政执法案件的建立适时介入制度。检察机关和行政机关通过制度方式加以确定,行政执法机关在开展重大执法活动时应提请检察机关介入。以最大限度的减少或杜绝渎职侵权案件的发生。
5. 在现有法律的框架内,借助现代的信息化建设平台,设立县域执法信息平台。通过近几年查处的渎职腐败案件,我们不难发现腐败现象的高发区主要集中在行政审批、资源配置、行政执法环节,其主要原因在于程序不规范,缺乏透明度。因此应该建立行政审批、处罚等行政执法信息资料定期报送检察机关、监察机关备案审查制度,逐步实现各行政执法机关信息共享。同时,该信息库应该向社会公众公开,接受社会公众的监督和检举,从而实现检察机关职务犯罪预防和职务犯罪查处的同步,以及实现公民参与构建惩防职务犯罪的一体化机制。
笔者仅从行政执法检察监督的理论和现实司法实践来做一初探,对于如何加强检察监督上缺乏明确的认识,特别是在执法信息库建设的具体设计方面尚不成熟,有待今后进一步探索。
参考文献
1. 何永星 《行政执法检察监督路径之实证分析》,《法制日报》,2010年2月24日。
2. 闫志清 《完善行政执法检察监督的思考》,《人民论坛》,2005年 第五期。
3.《行政法学》,2002年6月中国检察出版社出版。
4. 吴孟栓 《论侦查权与法律监督》,《检察论丛2》,2001年5月法律出版社出版
5.《行政执法与行政审判实务》,人民法院出版社出版,2005年10月。
6. 卢海德 黎明 《对行政执法行为进行检察监督的一些思考》,《广西大学学报(哲学社会科学版)》2009年第2期。
(作者：冯金华——山东省临沭县人民检察院副检察长)