付子堂,教授、博士生导师,西南政法大学校长、党委副书记,中国法学会法理学研究会副会长
地方法治建设的目标在于通过地方法治化以实现国家法治,法治化可以体现在法治的“文本—行动—观念”三个层面,即在地方实现制度系统的法治化、行动系统的法治化和观念系统的法治化。因此,地方法治建设应当围绕着这三个层面展开,地方法治建设的评估机制和指标体系也应当围绕着这三个层面进行设置
地方法治现象及其法理基础
地方法治现象。所谓地方法治,在我们看来是指省市及其以下各行政区域对法治建设的主张与实践探索。随着“依法治国”战略在我国的确立,地方法治现象也逐步显现,大致可以分为两个阶段,前一阶段发生于2000年前后,提法主要以“依法治××”为主,提出了依法治省、依法治市、依法治县的目标要求。而后一阶段主要发生在2010年前后,提法主要以“法治××”为主,相继出现了“法治浙江”、“法治江苏”、“法治深圳”、“法治广州”等“地方法治”现象。这一现象被学界界定为转型期部分地区“先行法治化”。
“先行法治化”的法理逻辑是先发地区的法治先行,即在中国东部地区在其经济与社会“先发”的基础上,在国家法制统一的原则下,率先推进区域法治化。
事实上,地方法治现象并不仅限于先发地区,在西部大开发和东三省发展战略中,也提出了法治战略。甚至超越行政区划提倡建立区域法治。区域法治也是一种地方法治现象,是深化依法治国方略和建构世界法治秩序中的一种崭新的法治形态。
而作为我国中部省份的湖南,近年十年来也一直致力于“先行法治化”的探索,取得了显著的成效。不仅如此,2010年还通过了《法治湖南建设纲要》,明确提出建设“法治湖南”的战略任务。我们把“法治湖南”称为地方法治的“中部现象”。各种模式的地方法治探求共同构成地方法治现象的图景。
地方法治的法理基础。从语义学的角度,“依法治×”所包含的传统法文化喻意,这一概念没有摆脱官治(治民)的潜意识。比较适当的术语可能是“法治国”、“法治×省”、“法治×市”等。但也正是“法治×省”、“法治×市”等概念,可能容易引发了学界对地方法治可能导致国家“法治割裂”局面的想象和疑虑。从国家与地方的关系来看,地方是国家法的实施主体、地方法的创始主体和公民权利的保障主体,其承上启下的作用无可替代。
在某种意义上,地方是国家法治领域最具活力的场域,有地方法制,才会有法治国家,而地方法制的关键,是地方国家机关实施法律的制度建设。而且法治的渐进性决定了地方法治的必要性,法治的具体性决定了地方法治的必然性,地方的能动性决定了地方法治的现实性。归根结底,地方是国家法治的基本载体,地方法治化是实现国家法治化的基本路径。
地方法治建设评估的目标及基本框架
地方法治建设评估的目标设定。在我们看来,地方法治需要评估,但更需要有适当的评估,但不一定是通过法治指数的方式。否则容易导致法治的“高分低能”,损害社会公众对法治的信任和认同。法治指数,本身并非单纯的一个数字,而是蕴含了一种社会法治发展的理念、一个动态体系的系统性工程。因此,对地方法治建设的评估,需要把握好原则和尺度,进行恰当的顶层设计。
法治指数以地方法治建设作为评估对象,评估地方法治的建设状况和实施效果。
首先要评估地方法治建设是否符合并贯彻了国家法治的原则和精神。这就要求法治指数的建立应把法治的价值和精神内化为具体的法治指标,形成具有法治价值内涵的法治指标体系,该指标体系能覆盖整个法律系统。
其次,要评估地方法治建设是否符合法治的基本目标。法治的基本目标在于控权与维权,既使国家的权力得到制约,又能有效维护社会公民权利。因此,建立法治指标体系要围绕着法治的基本目标而展开。一方面评估有权力的主体是否依法行使权力,权力是否受到法律的控制；另一方面评估公民的权利是否能够顺利实现,其受到损害后是否能顺利得到国家的救济。
再次要评估地方法治建设是否融入了地方元素,以有助于法治在地方的推进和实现。因此,在法治指标的具体设计中要体现法治的地方化,测量法治与地方文化与社会融程度。
最后,要评估地方法治建设的社会效果。即评估社会(包括官方和民间)对法治的接受和认同程度,并在社会行动系统中评估政府和公民是否依法治行事。因此,指标体系的建立还应围绕着社会主体的观念系统和行动系统而展开。
法治指标设置的基本框架。围绕着地方法治评估的四个基本目标和要求,地方法治指数可以在法治的“文本—行动—观念”三个层面和框架内进行具体的设置。其既可以对地方法治进行整体性评估,也可以就地方法治建设中的某一事项进行评估。
文本中的法治。地方法治建设的首要层面是制度建设,通过立法建立体现法治精神的规范性文本。因此,文本中的法治作为设置法治指数的基本类型,一方面要评估既有法律文本的内容,即主要评估地方法治建设中的地方立法纲要、立法规划、立法文本及其他规范性文件是否体现了法治的基本要素,既要看政府控权的思维和方案是否在文本中得到体现,也看在法律文本是否确认某些基本人权和价值。
其次要评估地方是否实现了有法可依,促进地方发现法律的缺失,并通过立法的方式实现地方治理的规范化和法治化。中国法制化初期面临双重使命,一方面要控制政府权力,另一方面要保证政府的有效管理。在某种意义上,后者的重要性和紧迫性要大于前者。尤其是对地方治理而言,法治原则与地方元素的融合从而建立法治性的地方法律体系确保地方有法可依并有良法可依的最重要的渠道。
行动中的法治。地方法治建设的第二个层面是如何确保地方法治的良性运行,即实现依法治行事。因此,行动中的法治作为建构法治指数的基本类型,一方面要评估地方政府层面的依法行事。即建立法治指数评估地方执政、行政、司法及其立法过程的法治化程度；另一方面也包括社会主体层面的依法行事。即建立法治指数评估各类社会组织及公众是否守法和依法维权。从操作性而言,行动中的法治指标更为复杂,尤其是社会主体的依法行事评估,似乎成了学界的专利,官方的指标体系很少涉及。但这却是评估地方法治建设成效的最为重要的一面。
观念中的法治。地方法治建设的第三个层面主要在于实现法治的大众化,其核心在于如何让官方和民间共享法治的观念,实现理念中的法治转化为观念中的法治。法治不应仅仅体现在书本中,而更应体现在行动中。而法治的行动既有外在的强制力,也有内在的服从。法治最终能否实现,主要取决于能否在全社会建立法治的观念,形成对法治的内在服从。因此,观念中的法治作为建构法治指数的基本类型,一方面评估国家公务人员的法治观念,另一方面也要评估社会公众的法治观念。对法治观念的评估可以普法的成效的角度进行,但这仅仅是法治观念评估的一个方面。事实上,法治观念的评估是从社会主体出发,而不是从政府工作层面出发。但目的却是对法治建设成效的评估。