社区治理与基层行政“无缝对接”
寻找社区治理和基层行政的对接途径，既是服务型政府建设的理论需求，更是加强社会管理的实践难题。
胡锦涛总书记在2011年中央党校省部级进修班开学典礼的讲话中提到了加强和创新社会管理的六大重点，其中之一就是加强基层管理。
基层管理不可避免就包含了基层行政管理和社区治理，涉及到城市和农村的社区及其社会管理问题。
目前，加强对社区的研究，理清社区治理和行政管理的概念，梳理两者之间的区别和联系，寻找恰当的途径实现两者的对接，既是社区治理和社会管理的理论建设需求，更是加强基层社会管理的实践难题。
对接什么？
中央提出来的社会管理，是指对社会进行的一种综合管理和治理，它的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、保持社会稳定，等等。因此，社区管理也常被当作是社会治理，即社区层面的社会管理，也因此有了综合的社区治理的内涵和意蕴。
在社区治理过程中，政府只是社区治理的主体之一，只有与党团组合、社会组织等其他治理主体持续互动、协调合作，才能有效促进社区建设。
需要指出的是，社区治理虽然也是以政府为主体的一种基层社会管理模式，但与传统上所说的基层行政管理，还是有着很大区别。基层行政管理是指行政系统中最靠近社会百姓、代表政府执行行政管理权力的那个部分，目前通常是指农村的乡镇人民政府和城市的区人民政府派出的街道办事处。但实际中，不管是农村社区还是城市社区，在自然村层面和社区层面，村委会、居委会作为基层群众自治组织，成为与政府联系最密切的组织环节。
毫无疑问，社区居委会(村委会)在基层行政管理中起着非常重要而复杂的作用。这也是社区管理和行政管理无缝衔接的重要所在。为此，以科学合作的格局谋求社会管理，以多元有效的服务来谋求社区治理，是社区治理和社会管理的一致要求，也是当前必须解决的一个关键问题。
随着农村实行生产承包责任制，人民公社和生产队这种生产和生活组织形式逐步解体，乡政府和村委会等成为基层行政管理和基层自治组织的基本形式开始逐渐分化，也从此拉开了基层的行政管理与社区治理相对分离的基本进程。
与此同时，在城市社区，随着城市的经济体制改革的推动和深入，国有体制改革等开始启动，原来的单位制受到了强烈的冲击甚至开始解体，因此出现了“单位人”正走向“社区人”，原有街道和居民委员会体制在新形势面前表现出很多不适应症状，城市社区治理开始有了进一步的探索。
在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，政府无法继续依靠行政权力垄断所有的资源，社会上出现了大量的自由流动资源和自由活动空间，中国原有的单位体制和街居体制的城市基层社管体制相继失效或失灵，社会召唤新的城市社区管理体制的形成。中国各地开展了新型社区治理方式的探索，建立了不同模式的社区治理结构和运作方式。
在这种背景下，社区内部逐渐产生了社会中介组织、民间团体，居民也越来越重视自己所居住的社区，开始以组织化或非组织化的方式参与社区公共事务。
对接难在哪里？
但是，在传统的行政管理体制下进行的基层行政管理，与新形势下产生和发展的社区治理之间，总是存在着各种不相容性。基层行政与社区管理之间往往会遭遇定位两难、角色错位、功能虚化、服务不足和融合缓慢等方面的对接难题。
一是定位模糊。基层行政管理，主要任务是落实上级领导机关的政令和命令，其性质是对上负责，为领导服务。
而对于社区治理来说，从法理上看，它是居民自治机构，是公民自我选举、自我管理，实行民主决策和民主监督的组织形式。
从实际效果看，社区是百姓自我服务和政府公共服务的结合，是基层群众享受各项公民民主权利、享受生活的场所和范围；它必须是对社区群众负责，社区的群众是服务对象和负责对象。两者的性质具有本质上的区别，因此其所指向也具有根本不同。不处理好两者的关系，社区治理是无法顺利实现对接的。
二是角色错位。行政功能挤压自治功能，导致社区居委会的工作行政化倾向严重。长期以来的居委会(村委会)都是以办理政府行政事务为主的，其运作的动力、资源等基本上来自于政府。当前，社区居委会的功能还未能突破办理政府行政事务为主、办理社区事务为辅的现状，还习惯于上级领导布置什么就干什么，工作中表现出较强的依赖性，自主性、自治性没有得到体现。
三是功能虚化。根据《居民委员会组织法》规定，社区居委会是基层社会群众自治组织，应该是群众实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的一套运作机制。
但实际上，在基层行政管理要求社区居委会忙着“建班子、挂牌子、设展板、建台账、要数据”的管理运作方式下，社区居委会每天应付着上级领导的检查和收集报表、传送各种数据，而弱化了社区居委会作为群众性自治组织的职能。
四是服务不足。社区的自我管理发挥不畅，必然也导致社区层面的服务不足。除了政府部门提供的基本公共服务之外，社区居民还需要依赖当地的社区提供生活、生产方面的服务，包括公益服务、商业服务、医疗卫生服务、便民利民生活服务等，这些服务是衡量和考验一个社区品质的基本内容和指标。
五是融合缓慢而艰难。基层行政管理与社区自治成为一对矛盾，有着各个方面的复杂原因，既有旧体制的历史惯性，也有新变化带来的各种新矛盾；既有服务型政府建设带来的基层行政管理本身的便民化、高效化和公民本位的可喜变化，也有社会组织不断发育，公民社会参与能力提高的宝贵贡献，更有市场经济在社区层面上无孔不入带来的商业文明。
传统的单一管制手段和“千条线一根针”的以居委会为主要承担者的行政组织方式越来越受到了挑战。
怎么对接？
基层社会管理必须向社区治理转变，吸收更多的社区力量参与公共管理，畅通社区管理的参与途径，建设和优化阳光行政、服务行政、回应需求等的良好氛围，才能真正实现社区治理，融合传统行政和现代治理的鸿沟罅隙。
这就要积极改变传统政府一家为主导的管理模式，积极发展和培育社区各种形式的组织，明确它们的功能与职责，建立一套行之有效的运作机制，给社区组织功能的充分发挥创造一个良好的管理和服务环境。
首先，在指导思想上，要全面理解社区的价值和意义，摆正对社区的价值认识。要认识到社区居委会不仅仅是行政管理体系中最为基层的延伸环节，不仅仅是行政管理的基本工具，更是基层民众自己生活的社区，是他们自己的归属。
把社区建设成为人民生活、活动、利益以及文化认同等共同体，增强社区的凝聚力和向心力，使社区的发展能够承载今后日益增多的社会功能和管理职能。
其次，在组织建设上，加快培育各种社会组织，促进社区组织多元化发展。实践证明，每个组织都有优势和缺陷，单个社区组织在社区中都无法单独进行有效的治理。政府和非营利组织无法发挥市场经济条件下资源配置的基础性作用；非营利组织和营利组织无法像政府那样采取合法的强力手段实行公共管理和保护公民的公共安全与人权；政府与营利组织又不能像非营利组织那样对社区弱势群体提供志愿的、不计报酬而又受到受助者欢迎的服务。
政府、市场、非营利组织都存在缺陷，相互之间的合作、协商、目标意志的达成，则可以弥补各自的缺陷而达至善治之目标。
政府组织与居民个人的互动也是社区良治的必要组成部分，政府工作在基层社区离不开组织化的居民，也离不开非组织化的居民。在多元治理中社区组织的职责明确，相互之间各自分工又相互依赖。
因此，社区组织要在合作的基础上促进社区的良治，最终达到发扬民主、整合资源、提供公共服务、促进社区建设的目的。
第三，合作机制上，要构建社区管理的科学格局，完善社区各类组织之间的合作对话机制。社区是社会的缩影。社区管理和社会管理一样，需要坚持多元主体的多元合作和共同参与。要努力在各种组织之间建立一套合作对话机制。在这套机制中我们可以设计硬性的规定，也可以通过社区文化加以引导和规范。
第四，文化建设上，要加强社区的特色文化建设，培育多元的公民社会文化。社区自治首先需要家园文化和互助文化的建设，需要对弱势群体的关爱和老幼之间的保护尊重。不仅要培育公民社会文化，通过公民社会的形成，增强公民参与意识、促进社团组织的多样化生存和发展，加快社团组织彼此以宽容的精神相互融合，保证社会组织和公民对公民社会内部事务自主的管理的实现。
管理重心下移、加强基层管理是我国当前社会管理创新的一大重点。
有效的社会管理，必须从微观的社会细胞抓起，把社会管理和服务延伸到院落和家庭，分布到社区和居委会，把重心下移到社区、村落，发挥基层的积极性、主动性和创造性，是社会管理科学化的必要前提和步骤。
社区基层的行政管理和社会管理，必须根植于服务型政府建设的基本出发点，认识社区治理的实际内涵和积极意义，改革和转变传统的管理方式和方法，努力实现从“代民做主”到“让民做主”，从“直接管理”到“主动服务”、从“被动参与”到“主动参与”的转变，做到社区管理民主化，社区服务自主化，行政服务公开化、便民化，在社区层面上实现社区治理与基层行政管理的“无缝对接”。(作者为国家行政学院科研部研究员、全国政策科学研究会副秘书长 胡仙芝)