护航国家中心城市建设 确保成都“三安”目标实现
——对大型活动安全监管工作的思考
群众性大型活动的安全监管工作，不仅是公安机关的一项重要工作，更是展示执法形象、综合素质和管理能力的舞台。随着成都国家中心城市的建设，打造“国际会展名城”、“国际音乐之都”、“国际赛事名城”的建设步伐加快，对成都公安机关大型活动安全监管工作，提出了“三个更高的要求”，即国际化的标准，全方位的安全，第一流的质量。按照市委常委、副市长、公安局长左正关于“要以特大城市治理规律为遵循，全方位提升与国家中心城市相适应的治理体系和治理能力”的指示精神，成都市公安局认真分析了当前成都大型活动安全监管工作的现状，并就对标北上广一线城市，全方位提升成都大型活动安全监管工作水平进行了思考。
一、成都大型活动的主要特点和发展趋势
（一）大型活动数量基数长年保持较高状态。成都大型活动市场持续繁荣，高端论坛展览成为常态，更多国际一流的体育赛事、文艺演出活动陆续在蓉举办。2013年全市举办大型活动1152项，2014年1196项，2015年1081项，2016年1148项，四年共计4577项，日均3项，任务繁重。
（二）复杂、新兴活动进入，活动内容向多样化发展。近年来，持续时间长、活动区域广、参与人员前卫的马拉松赛、极限运动挑战赛、彩色欢乐跑、电子音乐节、电子竞技大赛等新兴活动陆续进入成都。活动内容由文艺演出、竞赛竞技、互动狂欢、品牌展示、餐饮、COSPLAY表演等多种形式交叉叠加，安全隐患风险增多，安保压力增大。
（三）核心现场由单一向多点延展，形式涵盖越来越广。从成都近年来举办的“财富论坛”、“世界华商大会”、“中国西部国际博览会”等高端会展情况看，活动内容已经远远超出展览、论坛的范畴，涉及吃、住、行、游等方方面面。安保工作突破了以往仅限于单一核心现场管控，与日常治安管理、社会面控制交叉结合，涉及现场外围提前整治、周边制高点控制以及“环蓉护城河”、“环川护城河”等工作，工作点面交叉覆盖，相互紧密相连。
（四）政府类活动数量占比突出。以2016年为例，成都大型活动总数为1148项（含比照大型活动要求监管的千人以下活动），其中不实施行政许可的政府类活动490项，占比42.7%，超出需行政许可活动6个百分点。目前，市局对“政府活动”的认定依据为，以省、市办公厅文件和政府副秘书长以上领导召开工作协调会为准，但区市县政府行为还难以有效规范。
（五）活动举办地向全域成都铺开。随着成都城乡一体化建设发展，区域经济水平差异减小，以及受主城区活动场地条件限制，活动举办向全域成都铺开。2016年，一圈层主城区5000人以上规模的活动为92项，二三圈层就有54项，覆盖全域成都的安保战线不断拉长。
（六）社会不稳定因素增多，反恐维稳形势日趋严峻。因社会、经济转型引发的矛盾和国际反恐形势变化，参与人数多、关注度高的大型活动极易成为少数人制造影响事件的目标。如国际车展、房交会、进口商品展都有群体或个人表达诉求、上访；2016年“成都大庙会”期间，在安保圈外围就发生了一起个人自残极端事件；中国男子篮球职业联赛中也发生了球迷聚集滋事事件，防范难度不断增大。
二、对标国内一流的安全监管工作，清醒认识当前存在的四个“不适应”
近年来，成都大型活动安全监管中无一例安全责任事故发生，取得了一定的成绩，得到了上级部门、各级领导和同行的充分肯定。但是，在成都建设国家中心城市的定位下审视，与北上广等先进城市对标，我们的大型活动安全监管工作还呈现出以下四个“不适应”：
（一）法律规定滞后导致操作的“不适应”。主要表现在，一是缺乏对《大型群众性活动安全管理条例》（国务院505号令，以下简称条例）进行细化解读的地方性实施细则法规支撑，靠经验监管；二是政府部门联席监管机制尚未建立，在简政放权的大背景下，如体育部门、消防部门等前置审批要求相继取消，安全监管工作越发由公安机关独立兜底；三是行业准入、场地准入等软硬件标准无据可依，安全许可前的票务预售、广告宣传行为无法可规，监管难度大。
（二）法人组织安全管理的能力水平与大型活动规模数量的“不适应”。一是主承办单位尚不能依照国务院《条例》“承办负责、政府监管”的原则，独立完成所承办活动的安全管理工作，多数主承办单位依赖公安机关的思想严重，自身安全责任体系落实不到位，负责现场安全管理的工作人员不足、能力不够；二是成都保安企业数量虽多，但针对大型活动安保任务的专业培训力度不够，加之人员流动性大、基础薄弱，致使保安员专业化水平整体不高，满足不了市场安全需求。
（三）节约化用警与“商业活动政府化”、“政府活动扩大化”现状的“不适应”。《条例》规定“县级以上各级人民政府、国务院部门直接举办的大型群众性活动的安全保卫工作……不实行安全许可制度，但应当按照本条例的有关规定，责成或者会同有关公安机关制订更加严格的安全保卫工作方案，并组织实施”。实际工作中，大量不符合《条例》“直接举办”定义的带政府背景的商业活动，以及政府部门参与、主导的不属于大型活动范筹的会议、论坛，通过政府协调会、任务分工单形式，避开安全许可程序或套用《条例》，将主承办安全责任转嫁给公安机关，在自身安全工作方案缺失或安全人员不足情况下，要求公安机关做好安全保障，加重警力投入负担。2015年，成都大型活动安保投入警力9.5万余人次、社会安保力量11.34万余人次； 2016年，大型活动安保投入警力12.99万余人次、社会安保力量13.14万余人次；警力投入数居高不下，且增加量明显高于社会安保。
（四）安全风险评估存在空白与根除风险隐患的“不适应”。由于大型活动种类多、范围广、内容杂，不同场地、不同人员级别、不同时段等因素使得不同的活动存在不一样的风险隐患和风险等级，安全风险评估专业性强、要求高。同时，《条例》没有对大型活动风险评估作出明确规定，成都也没有制定相关的文件和规范来指导具体操作，至今尚无第三方大型活动风险评估专业机构，由承办方自行出具风险评估报告效果不佳，由公安机关出具风险评估报告站位尴尬。上述几方面因素叠加，导致“应评未评”、“为评而评”、“形式主义”的情况存在，难以根除安全隐患。
三、加强和改进成都大型活动安全监管工作的对策及建议
大型活动的安全监管工作是一项系统工程，在成都建设国家中心城市这一定位下，我们下一步的工作思路是：围绕一个目标，夯实两个基础，抓好四项工作。
一个目标：大型活动安全监管工作的目标是既要实现安全有序，又要体现和谐满意。安全有序是基础，是工作责任，和谐满意是结果，是政治要求，二者相辅相成，辩证统一。
两个基础：一是以面保点，即做好社会面管控这个“面”来确保大型活动这个“点”的安全，包含整个社会面“黄赌毒恐”大防控和活动核心现场治安、交通提前整治两方面。二是以科技换实力，即通过优化技防、物防、网防，减少警力和安保人员的投入，包含规范场地方安全软硬件标准、建立健全准入机制、实现网络视频接入监管和加强防爆桶、防冲撞桩等器材设施使用等。
四项工作：一是进一步制定完善法律法规，落实依法监管；二是进一步创优工作模式，整合社会资源；三是进一步创新工作理念，建立风险保障制度；四是进一步强化工作协调，形成工作合力。
（一）修订和完善相关法律法规，做到有法可依。为使《条例》的规定更易于执行，亟需根据成都实际，对标北上广，制定完善相关工作制度和规范。目前，成都市局正在草拟《成都市公安局关于进一步推进大型群众性活动安全管理市场化运作的若干意见》这一规范性文件，明确参与大型活动安保工作的保安公司资质要求和分级管理细则，完善操作规章建设。其中，着重考虑了以下因素：一是正确界定“政府直接举办的大型活动”，“县级以上人民政府所属行政部门举办的大型活动以及政府与企业联合举办或者政府主办、企业承办的非公益类大型活动”应坚决排除在不实行安全许可制度之外，以防止承办者假借政府之名逃避安全责任。二是明确举办大型活动场地的安全标准、安检通道标准、隔离设施安全标准等安全技术标准，为“人脸识别”“车牌识别”“人流计数”“ 防爆安检”等要求的落实，做到有章可循。三是明确和细化具体的法律责任追究情形，坚持严格执法、违法必究，达到应有的惩治、警示效果。
（二）积极稳步推进大型活动安保社会化，用好社会资源。按照国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号）的精神，督促、协调各级行政机关和事业单位在活动举办中大力购买社会安保服务，用保安聘用来置换警力占用，解决公安机关在安全工作中“大包大揽”弊病，更好地体现公安机关安全监管主责，突出反恐防暴、社会面管控和处突任务工作重点，我们考虑从三个方面入手：一是对“非政府举办的大型活动”，由活动承办者依托市场力量，购买安全服务；二是对“政府直接举办的大型活动”，也应依托市场力量，承担部分安全管理工作，实现安全管理监管者与实施者的角色分离。三是学习借鉴北京的做法，引入风险评估机构对大型活动的“反恐、高危目标、不稳定因素、大人流、大车流”等进行全面风险评估，并按规定出具《风险评估报告》，弥补公安机关专业力量的不足。
同时，成都公安也进行了积极地探索，取得了一些效果。在第96届全国糖酒商品春季交易会，成都公安就引入了四家保安公司参与活动安保，分别承担安检、普保、特卫等不同岗位职责任务，有力促进了履职履责效果提升；再如成都市体育中心举办3万人规模演唱会的安保勤务中，成都公安通过要求承办方大量聘用社会安保力量，将警力与社会化安保力量投入比例从1:0.8～1优化到1:4.3～5.7，投入警力数从700人以上降到300人以内，参勤分局数由5个减为3个，明显减轻基层警力负担。
（三）探索建立风险保障制度，免除后顾之忧。一是探索全面推行公共责任保险制度。借鉴北京地方立法条款，全面推行公共责任保险制度，规范主承办方行为，即使发生安全事故，由保险公司以保险理赔金的形式先行赔付，避免因承办者赔付不力而将矛盾指向政府。二是探索建立风险保证金制度。对各类商业展览、演出活动，要求承办方将一定数量的风险保证金交由第三方，如活动能确保安全，则风险保证金在活动结束后如数退还。该制度可对承办者形成有效制约，减少乱招商、乱承诺、收取展销费用后逃跑或拖欠演员、临聘人员薪酬等导致的社会矛盾。三是建立从业单位准入制度。对于演出从业单位、临建设施搭建企业、展览公司、保安服务公司等大型活动相关行业单位，由公安、安监、质监、文化、商务等部门结合职责，对其履行安全责任情况进行常态跟踪评价，对列入不良记录的，定期向相关部门通报，一定范围内限制其进入或直接列为黑名单。
（四）建立综合协调制度，增进工作合力。一是建立常态性的政府协调机制。对全市举办的各类人员聚集活动，迫切需要建立由政府牵头，相关政府职能部门组成的群众性大型活动安全监管领导工作小组。强化政府牵头统筹协调，公安积极参与，各监管部门职责明晰、分工合理，形成各负其责、齐抓共管的有效配合工作格局。二是加强市局内部协调机制。建立由市公安局治安处牵头，市局各处队、属地公安机关组成的大型活动安全工作领导小组，办公室设在治安管理支队大型活动保卫科，固化小组成员、固定办公场所、固定人员、固定职责，做大做强安全监管专业队伍。形成权责清晰、任务明确的综合性警务工作机制，确保内部各警种组织有力、指挥高效、实施有序、整体联动、协同作战。
目前，成都市局正在自主研发《大型活动安全信息管理综合系统》，从基础工作信息化、警务实战化入手，规范大型活动的“事前风险预估、事中科学管理、事后总结归纳”操作流程，全面达到“活动审批规范化、风险预估科学化、安全监管实战化、活动总结数据化”的工作要求，最终实现“科学用警、科技用警”工作理念和“统一审核标准、统一审查流程、统一风险预估标准、统一勤务模式”的安全监管暨安全保卫工作目标。