2016年12月18日，中共中央、国务院联合发布《关于推进安全生产领域改革发展的意见》（以下简称《意见》），其中提到“研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围”，这意味着未来在运用刑法保障生产经营安全方面有新的重大举措。
为保障生产经营中人员与财产安全，我国1979年刑法相关条款进行了多次修订、补充和解释，2006年十届全国人常委会制定通过了《刑法修正案（六）》，以及最高人民法院、最高人民检察院分别于2007年、2015年联合发布了《关于执行<中华人民共和国刑法>确定罪名的补充规定（三）》和《关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等。相关内容均体现在：新增罪名，如强令他人冒险作业罪，群众性活动安全事故罪和不报、慌报安全事故罪；明确各项犯罪的主体、客体、主观方面和客观方面等构成要件，包括限制条件、具体违法行为和情节，以及相应的定罪量刑标准等。结合《意见》和2015年的司法解释精神，未来在运用刑法保障生产经营安全中将有重大改革举措。
一是针对生产经营中涉及安全事故的违法行为，从事后刑事追责到事前事后全过程依法治理的转变。现有刑法第一百三十二条、第一百三十四条至第一百三十九条，相关补充规定及司法解释中确定的犯罪行为均要求与重大伤亡事故或者其他严重后果之间有因果关系，《意见》中提到将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围，实际上不再强调主体的违法行为已经造成重大伤亡事故或者其他严重后果。这是立法思路上符合科学预防事故发生原理的重大调整，相关司法实践在刑法第一百三十三条之一中已有先例可循，如追逐竞驶，情节恶劣的；醉酒驾驶机动车的；违反危险化学品安全管理规定运输危险化学品，危及公共安全的等行为，符合相关情形即可处拘役，并处罚金，不再强调致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的后果。未来哪些行为可列作极易导致重大生产安全事故的违法行为入刑呢？参考刑法相关条文和司法解释，可考虑：非法生产经营的，强令他人违章冒险作业的；关闭、破坏必要的安全监控和报警设备的；破坏安全生产设施、安全生产条件的；重大隐患不整改的；故意逃避、阻挠监督检查的等等。
二是安全生产经营过程的入刑违法行为及其犯罪主体、罪名、入刑条件及定罪量刑标准方面力求精细化。刑事处罚需要明确主体范围、具体违法行为及行为的可惩罚性。生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为主体众多，现有以重大责任事故罪处理的责任人一般是生产作业的一线操作人员，为避免“离事故越近、权利越小、责任越重”等权责倒置不合理现象，此类犯罪主体范围应予限定，直接从事生产、作业的人员不宜再列入。参照强令他人冒险作业罪，主体范围应确定为生产经营单位中负有组织、指挥或者管理职责的负责人、管理人员、实际控制人和投资人，针对的具体违法行为应是管理过失，具体刑事责任分配可按“共同但有区别”原则，在管理层级内进行必要详细的划分，确保犯罪主体范围明确，具体违法行为是刑事处罚的重点。
三是利用刑事问责违法行为，优先推动企业主体落实重大隐患和事故的整改措施。重大隐患可能导致重大生产安全事故，意见中要求树立隐患就是事故的观念，对隐患实行自查自改自报闭环管理，强调对重大隐患整改不到位的企业依法采取必要强制措施和经济处罚，构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。每一起重特大生产安全事故暴露问题均需要及时整改，意见中要求坚持问责与整改并重，建立事故暴露问题整改督办制度，事故结案后一年内，通过评估可对履职不力、整改措施不落实的，依法依规严肃追究有关单位和人员责任。对照2015年的司法解释，存在重大隐患，经有关部门和人员提出仍不采取措施的，以及一年内曾受过行政处罚或者刑事处罚的情形，由于在主体范围、违法行为的认定方面较为明确具体，列入刑法调整范围具有现实可操作性，有利于推动重大隐患挂牌督办和事故暴露问题整改督办两项制度的落实。
四是安全生产违法行为入刑亟待安全生产监管执法与刑事司法相互衔接、共同提高。安全生产经营中违法行为列入刑法调整范围需要相对稳定的监管执法专业队伍，健全完善的安全生产法律法规、标准和监管执法保障体系，以及相适应的执法监督机制，这不仅是对各级负有安全生产监督管理职能的部门现有安全生产监督执法能力的挑战，也是对各级公安、检察院与法院的挑战，需要有规范的联合执法、案件移送与协查、信息公开机制等，确保监管执法与刑事司法相互衔接。同时，违法行为入刑需要完善现有司法机关参与事故调查的机制，确保以原因调查和以刑事责任承担为目标的调查同期开展，共同提高调查质量。公安、检察院当前虽有参与事故调查，但由于参与主体各有目的，并不完全服务于刑事案件调查，证据收集较为流散，而且事故调查报告中的责任认定和刑事责任的区分与联系也不清晰，不利于刑事责任的落实，反而使得司法机关错过了刑事案件取证的最佳时间。
综合而言，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为列入刑法调整范围有助于从事后追责转变为事前预防，改善我国当前安全生产形势，符合问责的精细化、科学化发展方向，现行司法实践中已有先例可循，未来实践中也可以找到合适可行的切入点，但相关工作的落实还需要各级负有安全生产监督管理职责的部门与司法机关相互衔接，共同努力。
（作者：邓云峰 国家行政学院应急管理培训中心研究员）