行政诉讼法第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”该法律条款看似原则性与灵活性兼具，但其施行后，行政机关负责人出庭应诉情况并无重大改观，仍然呈现整体偏低、区域发展不平衡的态势。
该制度之所以没有被“普遍遵从”的原因，在于制度设计存在缺陷。比如，“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，被理解为所有行政案件都要求负责人以“出庭为原则、不出庭为例外”，这显然忽略行政案件存在巨大差异的客观现实。司法实践中，有当事人因不服土地征收补偿提起100余起行政诉讼案，其核心诉求就是获得其认为适当的行政补偿，真正涉及其核心诉求的案件不过几件。而对“不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的表述，易被理解为可以无理由地不履行出庭应诉义务。总之，一边是法院一概要求出庭，一边是行政首长一概不予出庭，制度刚性就这样被抵消殆尽。
近日，国务院办公厅发布《关于加强和改进行政应诉工作的意见》，明确“被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责”及“对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭”等相关规定，这是对行政机关负责人出庭应诉制度在操作层面的有益补充。笔者认为，现阶段要推进该项制度，在具体操作层面仍需健全相关工作机制，包括建立法院与政府法制机构关于行政机关负责人出庭应诉案件的“建议—协商”机制；对于行政机关负责人属“必须到庭的诉讼参与人”的案件，应通过程序安排得以“强制”其履行法定义务；要将行政机关负责人出庭应诉工作纳入依法行政监督考核体系，并接受人大监督等。（作者：吕斌 西安市政府法制办公室）