中办国办印发文件强调社会治安综合治理领导责任制
记者调查:健全落实综治领导责任制深意何在
调查动机
1991年2月19日，中共中央、国务院发布《关于加强社会治安综合治理的决定》。2016年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》。两份文件相距整整25年，其中关于“领导责任制”的表述背后有何深意?
25年前，中共中央、国务院发布了《关于加强社会治安综合治理的决定》，这一文件提出要求：
“各级党政领导要亲自动手，一级抓一级，一级包一级，一抓到底，层层落实，要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩。”
25年后，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，规定“领导干部切实担负起维护一方稳定、确保一方平安的重大政治责任，保证党中央、国务院关于社会治安综合治理决策部署的贯彻落实”。
记者详细查阅、比较两份文件有关综治领导责任制的相关阐述后，专程前往江西，就综治领导责任制在江西如何推进和落实的历程，走访了多层级的多位领导。
痛定思痛
江西省会南昌市与省内泰和县相距近400公里路途，记者在江西省综治委同志陪同下，驱车前往泰和县走访。泰和火车站是京九铁路线上最大的县级站，它坐落在江西省吉安市泰和县澄江镇。这座火车站因临近革命圣地井冈山，在铁路未修通井冈山时被命名为井冈山站。
11年前，泰和县澄江镇西门村村民因征地纠纷，强行闯入原井冈山火车站（后更名泰和火车站）拦堵京九线客货运列车，致使这条重要的铁道干线中断数小时。
记者在泰和火车站派出所所长和泰和县公安局主任科员康裕明的引领下走到站台上。
“当时我就在站台上，我当时担任着县公安局治安大队长。”康裕明指着站台周围及远处告诉记者，2005年“泰和5·22事件”发生时，火车站周围没有眼前那些护栏，一些村民看到从火车站进不来，就绕道从前面一个涵洞钻过来，围住停在站上的一列货车，有人躺到铁轨上，有人扒上车头。
记者从泰和县综治委提供的材料中了解到，“泰和5·22事件”发生半年前，当地一建设项目拟征用该县澄江镇西门村三个村组的土地，县政府几次召开村民大会动员征迁，因部分村民认为补偿费用过低，双方发生争执。
“泰和5·22事件”发生前两个月，有部分村民到省里信访，时隔一个月，又有几十名村民到县政府信访。直到事发前一天，有两百余名村民到征迁工地阻挠施工，同时扬言第二天拦堵铁路和高速公路。
消息传出，县委、县政府立即于5月21日下午组织工作组进村入户，县委当晚召开党政联席会议，研究预防和处置群众拦堵铁路预案。但5月22日上午，数百名村民强行突破公安民警和干部组成的三道防线，冲进火车站拦堵铁路，严重影响了京九线吉安段的正常运行……
据泰和县综治委的负责同志介绍，当年事发后，江西省吉安市委、市政府领导赶赴现场劝导村民，带领村民代表前往施工现场对话，最终与村民代表达成了解决意向和方案。
亡羊补牢
为什么村民对征迁用地的不满情绪明显“发酵”，而基层干部乃至县委、县政府未警觉采取行动?
为什么县干部向村民承诺不协调处理好问题不施工，而建设单位执意开工，县干部置若罔闻，酿成村民拦堵铁路的“爆点”?
一份多达20页的文件递到记者手中，泰和县委、县政府对“泰和5·22事件”详细分析了事件发生的教训。
据记者了解，吉安市委、市政府领导赶赴泰和火车站劝导村民撤离围堵当天，泰和县抽调300名干部组成60个工作组进村入户，宣传法规政策，解答群众疑问。同时依法追究组织策划拦堵铁路的5名嫌疑人。县委、县政府启动了综治责任追究，调整了镇、村两委班子，对主要领导和相关责任人就地免职。
江西省吉安市委对“泰和5·22事件”有关责任人实行责任查究，县委书记、县长、县长助理以及澄江镇党委书记、澄江镇镇长等5名干部分别受到党纪和行政处分。
记者看到一份江西省社会治安综合治理委员会《关于对泰和县实行社会治安综合治理一票否决的决定》，决定对泰和县督促整改，“整改期限为一年（2005年6月至2006年5月）。届时，省综治委将检查验收”。
“泰和5·22事件”距今11年，县里和乡镇基层干部也换了一茬又一茬儿，记者的疑问是，如今这里的干部是不是淡忘了“泰和5·22事件”呢?
吉安市委政法委副书记、市综治办主任胡力生分析“泰和5·22事件”的教训时说，“群众的诉求没有得到应有的重视和很好地解决”，在他看来，如果各级党政领导考虑开发商利益较多，考虑兑现合同较多，考虑群众利益较少，对于群众的合理诉求只做一般性工作，就容易出现矛盾激化的情况。
“我们没有淡忘。”泰和县委政法委副书记、县综治办主任刘迪勇肯定地说，“我们县委、县政府几届领导对‘泰和5·22事件’铭记在心，知耻后勇，认真反思，强化‘发展是第一要务，稳定是第一责任’的理念，将综治工作层层压实。”
记者获悉，泰和县近两年共成功化解2000余件各类矛盾纠纷，调处成功率达95%以上，未发生重大群体性事件、在全省有影响的恶性刑事案件，未发生群死群伤的治安灾害事件。另外，泰和县自2007年至2015年连续9年被授予“江西省平安县”荣誉称号，连续9个季度荣获“全省社会治安状况评估优秀县”荣誉称号。
领导责任
入夜时分，江西省原省委政法委副书记、综治委主任张传发坐在记者面前，仔细回想当年：
“‘泰和5·22事件’是我们省出台《关于江西省社会治安综合治理及维护社会稳定制实施意见》后第一次对县级社会治安综合治理工作实行一票否决。”
江西省综治委向记者提供了一份文件：2004年12月31日，中共江西省委、江西省人民政府批转省综治委等五部委（厅）《关于江西省社会治安综合治理及维护社会稳定制实施意见》的通知（赣发【2004】24号）。
这份文件将党政领导班子、一把手、分管领导、其他领导责任一一分清，并列明具体责任事项，为考核督查、奖惩制度的确立提供了扎实依据，被视为扭转了实践中将责任推诿给分管综治领导的弊端。
同在2004年12月31日这一天，江西省社会治安综合治理委员会、中共江西省纪律检查委员会、中共江西省委组织部、江西省人事厅、江西省监察厅印发《关于认真贯彻落实赣发【2004】24号文件精神的通知》（附七份函文格式及表格样式）。
“这两份文件在江西省综治工作的历程中意义重大，它们将中央五部委关于实施领导责任查究的文件精神细化为具体条款，在具体实践中可操作、可参照。”
据张传发回忆，中央五部委下发了领导责任制查究文件后，江西搞了调研，发现要兑现奖惩必须动真的，必须好操作。江西综治委拿出一稿征求意见，对应领导职务，将第一责任人的首要领导责任列出6项细则，将分管领导责任的具体领导责任列出5项细则，再将其他领导责任的责任人应负的责任列出3项细则，最后对应考核规定，加以可操作的制度进行规范。目的是想力争落实中央要求的“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”的要求。
值得一提的是，《关于江西省社会治安综合治理及维护社会稳定制实施意见》这份文件在2005年被中央综治委予以转发。
细化制度
1991年2月19日，中共中央、国务院发布《关于加强社会治安综合治理的决定》，“决定”在“层层建立社会治安综合治理目标管理责任制”一节中提出：
“要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩，实行社会治安综合治理一票否决权制。”
1992年1月13日，中央社会治安综合治理委员会印发了《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》。时隔一年五个月，中共江西省委、江西省人民政府于1993年6月12日，印发关于批转《江西省社会治安综合治理一票否决权制实施办法》。
谢清身为江西省吉安市委政法委综治科科长，从事多年政法工作，可谓“老综治”。
据谢清回忆，《关于江西省社会治安综合治理及维护社会稳定制实施意见》下达之前，综治工作出了大事，谁分管就追究谁。有些情况不是综治工作引发的，也会追究分管综治工作的领导责任，这种情形造成没有人愿意分管综治工作。
江西省南昌市新建区大塘坪乡党委书记熊慎湖来到记者面前，谈起对综治领导责任制的感受，这位50岁的乡镇“一把手”直言：“原来领导责任没明确时，综治工作压力很大。”
熊慎湖第一个出任的领导职务是综治专职副乡长，所有与政府有关的社会稳定工作都由他管，他是综治工作的直接责任人、专职领导，但他必不可少地还要负责其他工作。由于综治副乡长不是乡党委委员，在乡政府排名最后一位，他在工作中调动不了乡派出所、乡司法所。从副乡长提升为副书记后，熊慎湖虽然还负责综治工作，但在乡党委中，分工党群工作的副书记排在综治副书记之前。
“没有实行一票否决权时，综治责任到底是书记的，还是分管干部的，还是其他人的，责任查究压不下去。”熊慎湖笑着说，有了一票否决权制，综治副书记的工作减轻了压力，实现了“千斤重担人人挑”，谁也不能推诿责任，综治领导责任制像一根绳，把所有人都拴到一起了。
“综治领导责任制像一把悬在头上的剑，即使被黄牌警告就够吓人的了，受处罚很难受，干部的压力相当大。”
原泰和县委副书记、政法委副书记郭小健曾担任过副县长、县纪委书记，后来从事综治工作，他坦率地告诉记者，没有综治领导责任制这个“抓手”，出了事，很难把责任压下去。
继续探索
曾页九早年担任过江西省委政法委副书记，出任过第一任省综治委主任，2013年他从江西省人民检察院检察长职务上退休。这位元老级干部，在追溯江西综治工作的历程时说：“江西贯彻中央综治领导责任制做得坚决，比较快，比较早。”
据他回忆，中共中央、国务院1991年发布《关于加强社会治安综合治理的决定》后，江西为了将这一决定具体化、好操作，想到两点：一是要搞综治怎么来统筹；二是怎么能体现领导责任。江西省综治委召开了好几次座谈会，几易其稿，反反复复，搞了好几个月，搞出个地方立法的条例。
江西省综治委提供给记者一份《社会治安综合治理体系建设实践探索（修改稿）》，文中提到江西省综治工作发展历程大致经历了初步探索、实践创新和持续发展三个阶段。
初步探索阶段为1991年至2000年，在这个阶段里，江西省人大常委会在全国率先颁布《江西省社会治安综合治理条例》；省委、省政府继而明确对全省社会治安综合治理工作实行目标管理；省委批准同意省综治委制定《江西省社会治安综合治理一票否决权制实施办法》在全省正式实施；省综治委、省纪委、省委组织部、省人事厅、省监察厅联合颁布《江西省社会治安综合治理领导责任制实施办法》。
曾页九说，“这些年来，历届江西省委重视综治这项工作，我们的综治干部队伍有一种探索精神，有一种牺牲精神，有一种担当精神和吃苦耐劳精神，一届届领导一批批干部不懈努力，才走到了今天”。
今年2月27日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，这份文件在第二章“责任内容”中明确：各地党政主要负责同志是社会治安综合治理的第一责任人，社会治安综合治理的分管同志是直接责任人，领导班子其他成员承担分管工作范围内社会治安综合治理的责任。
“对于贯彻落实‘两办’的工作要求，我们赣州已经走在了前面。”江西省赣州市委常委、政法委书记马玉福很有自信地对记者说。他拿出一份文件，这份文件是中共赣州市委、赣州市人民政府关于印发《赣州市社会管理综合治理奖惩办法》的通知。
记者翻阅《赣州市社会管理综合治理奖惩办法》，看到文件内容共6章36条，除对奖励情形明确规定外，对惩处种类、情形、后果和奖惩程序均进行了细化，其中规定限期整改情形16种，黄牌警告情形16种，一票否决情形11种。
据马玉福介绍，赣州市综治部门对组织和人事部门报来干部提拔重用、晋职晋级以及单位个人评优评先征求意见的工作严格把关，做到公平公正，极大地促进了综治领导责任制的落实。另据统计，赣州市自2011年以来依照《赣州市社会管理综合治理奖惩办法》受到惩处的单位就达124家，其中综治一票否决单位12家、黄牌警告单位27家、限期整改单位85家。
记者在江西最后采访的一位领导是江西省委常委、政法委书记周萌。见面伊始，周萌笑起来，说“看名字，我以为来的是位女记者呢”。
周萌告诉记者，依他的理解，“领导责任制”这五个字“关键在领导，重点在责任，焦点在制度”。考虑到干部流动、分工流转的现实，周萌相信，如果制度体系可靠，谁来都这样办，社会治安综合治理工作就不会因干部调动、分工调整而影响到这项工作的力度和久长。
“责任不是纸老虎，是长着牙的真老虎，省委对干部的要求是，选领导要看他能不能做好社会稳定这一关，当领导要过社会稳定这一关。”这位江西省委常委、政法委书记最后说，“稳定比发展更迫切，在改革、发展、稳定这三者的辩证关系中，稳不住，领导没法当。”（杜萌）
