呼吁多年的城管立法终于启动。住建部日前公布《城市管理执法办法（征求意见稿）》（下称《办法》），面向社会公开征求意见。意见稿在总结我国城管执法经验的基础上，明确了具体的执法范围和权限，对城管执法规范化建设作出要求。这意味着1996年实行“相对集中行政处罚权”试点以来，我国城市管理综合行政执法改革历时20年后，终于迎来统一立法的契机。
长期以来，由于缺乏综合性、基础性、统一性的法律，城管执法的依据分散于单行的法律法规，彼此之间交叉重叠甚至相互冲突，直接影响城管机关的职能定位，造成其法律地位与工作边界的不清晰，有的地方城管执法是领导让干什么就干什么。实践中，往往通过规范性文件赋予城管执法主体资格。例如，此次备受关注的城市道路违法停车处罚权问题，早在2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中，就是通过规范性文件把非机动车道上的违法停车行政处罚权归城管部门，由于这一规范性文件效力不高，各地并没有严格执行，有的公安交通部门交出了处罚权，有的则没有。
立法的缺失，造成城管执法于法无据、底气不足或行为失范，频频引发社会冲突，甚至激化社会矛盾。实践中，城管综合执法范围涵盖的领域极富弹性，有的多达百余项处罚事项，具体执法方式和手段缺乏规制，暴力冲突不断。为此，中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出：“健全法律法规。加强城市管理和执法方面的立法工作，完善配套法规和规章，实现深化改革与法治保障有机统一，发挥立法对改革的引领和规范作用。”可见，构建良性的城市管理执法模式，急需健全立法。
立法的首要问题，是确定由谁制定什么层面的法律规范。正是在这一点上，虽然舆论普遍认为城管执法即将迎来“基础性的”“覆盖面广的”“综合性的”法律保障，但是法律界不少人士认为由住建部出台部门规章，在立法层级上明显偏低。从长远看，城管立法所涉及的执法权配置之复杂，以及未来城管执法长足发展之需要，决定了一部部门规章还难以承载所有的立法重任，国家应当从更高层面审视和推进城管执法的统一性立法。
一方面，城管执法行使的是从有关部门分离出来的执行性职能，因而根本上涉及不同政府部门之间的执法权再分配，尤其是如何划分综合执法权与部门专业执法权。例如，《办法》拟赋予城管执法的范围涵盖了住房、环保、工商、水务、交通、食品药品等领域，涉及城管部门与住建、环保、交通、工商、食品药品等诸多行政部门在执法权上的重新划分和配置。要从根本上解决多头执法和职责交叉的突出问题，就必须通过适当层级的立法做好职权切割。由其中一个部门出台规章划分其与其他部门的执法权，明显力有不逮。
另一方面，城管立法还必须解决好法规冲突问题。据不完全统计，目前城管执法工作依据涉及53部法律法规，有的长期没有修订，有的存在交叉重叠。以城市道路上违法停车处罚权为例，《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第89条规定：“违反机动车停放或者临时停车规定，驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的，由县级以上公安机关交通管理部门处一百元罚款，并可以将机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”可见，城管立法面临与现有分散的法律法规协调性问题，也需要提高立法位阶以作出更周全的立法统筹。
因此，城管立法不仅涉及执法范围的厘定，更需要解决体制机制、部门间权力划分、与其他法律法规协调等复杂问题，只有上升为国家组织法层面予以审视，适度提高立法位阶，才能从根本上解决掣肘城管执法的问题，以推动城管执法规范化、法治化。
（作者：傅达林 西安政治学院教授）