东周时期，是一个被称为“礼崩乐坏”的时代，军备竞争不断，自鲁隐公到鲁哀公两百多年间，灭亡的国家就有52个。战国七雄加上鲁、卫、中山等四五个较为弱小的国家，是兼并之后的幸存者。从公元前770年到公元前221年，战争从未间断，史称春秋战国。
周王在王畿，诸侯在地方封国，东周之际的中央与地方早已是互相独立的王国。中央与地方建立了贡赋关系以维持和平之治，然贡赋说白了只是简单的物物交换，形式化的象征意义更多。国与国之间实质上是一种同盟关系，尤其在军事上，守望相助。西周最后的周幽王正是因为宠爱褒姒，烽火戏弄诸侯，最后因得不到诸侯的“救驾”，惨遭犬戎杀害。进入战国时代，大国吞并小国的战争更为频繁，当大国将小国纳入到自己领地之后，如何规划治理小国成为了当时最为迫切紧要的问题。
之前分封制所确定的天子与诸侯的关系，实际上是放开诸侯对地方的治理权，而且诸侯世袭。中央对诸侯治下的领地在人事上保持中立，周幽王正是亡于这种体制。基于这般深刻的历史教训，战国时代的国王再也不可能继续沿用此法，他们通过将吞并后的小国改为郡县，由中央任免流官，保障中央政令的绝对权威，这就是郡县制。中央通过实施官吏统治，进一步确立了王国的领土，将王的恩威布施于领土各个角落，遂形成了日本学者平势隆郎所认为的“领土国家”。西周城市国家的“国”本写作“或（域）”字，意指城市向外延伸一定的范围，以一个城市为中心，包括其周围乡村地区。但如同城邦一样，小的城市国家难以抵挡大国的入侵，这一幕在夏商更迭之际早已上演。商汤原是夏朝方国商国的君主，在伐桀之前，已在贤臣伊尹等人的辅助下，不断蚕食，陆续灭掉邻近的葛国以及韦、顾、昆吾等方国，最终灭夏。被灭的方国变成了郡县，郡县宣示着中央主权，之前的“域”于是就变成了有领土范围和主权主张的“國”。为了进行实质性的主权确认，中央对派驻地方的流官需要加以不间断的持续监督，严防地方形成割据局面，重回到封建时代。以文书为载体的政令传输体制就应运而生了，简称为“文书行政”。通过公文在官僚体制中自上而下和自下而上的高效传递，治理成本大为缩减，也方便央地之间及时互通有无，迅速形成和巩固了中央集权体制。从已出土的竹木简来看，大致都是战国时代的，据此可以推断，以文书为载体的行政体制也可能确立于战国，这正是战国为何能够形成七雄，并且最终统一于秦的又一重要原因。
随着铁器的普及，人的耕作能力不断提高，于是耕地激增，城市得以迅速扩张，列国之间的战争多是因领土等资源需缺而导致的。为了应对国防之需，尽可能保全自己，有效打击敌人，各国开始变法，且主题均围绕耕战展开。无论耕与战，皆需要人力保障。为最大限度开发国人战斗力，开始推行编户齐民。编户在于充分掌握户口，统计兵员，方便计税。齐民在于不分贫贱，一视同仁，快速动员。当然，编户齐民也是文书行政的重要内容。此时，唯有法家所倡导的“一断于法”才符合文书行政和编户齐民的要求。文书行政要求上行下效，编户齐民要求一视同仁，这都是侧重于效率的法家一贯坚持的主张，唯有如此，才能提高政府运作能力以应对“全民皆兵”的耕战工程。而以为李悝代表的战国变法家，讨论的中心议题便是如何提高政府运作效率的技术。以李悝的《法经》为代表的成文法典，也正是以保障文书行政，强化政府运作为主旨内容的。
《法经》共分为六篇，为“盗、贼、囚、捕、杂法、具”。盗贼置于首位，并且所有犯罪都化约为盗与贼，其他的罪名一并称为“杂”。紧接盗贼之后的是作为如何惩治盗贼的程序法“囚”和“捕”。因此，前四篇都在打击盗贼。荀子云“窃货曰盗，害良曰贼。”盗与贼无疑都严重损害了国家兵力，妨碍耕战政策，因此，李悝认为“王者之政莫急于盗贼。”盗指侵犯财产的犯罪，大盗则戍为守卒，重者处死。窥宫者和拾遗者要受膑、刖之刑，即使仅有动机，也仍构成犯罪。贼律是对有关杀人、伤人罪的处治条文，规定杀一人者死，并籍没其家和妻家：杀二人者，还要籍没其母家，足见当时对盗贼惩处的法家重刑主义观。如果盗贼不是如此妨碍政府运作效率，那么紧接着“盗贼”篇的应该是“杂”篇，而不是惩治盗贼的程序法。即便是“杂”篇，也依然主要是为保障编户齐民和文书行政的罪名。“杂”篇主要规定淫禁、狡禁、城禁、嬉禁、徙禁、金禁等“六禁”的内容。其中，淫禁，即禁止夫有二妻或妻有外夫；城禁，即禁止人民越城；嬉禁，是涉及赌博的禁令；徒禁，禁止人民群聚。这四禁都是关乎编户与齐民的法令政策，以尽可能扩大兵员和军需供给数量。另外的狡禁是有关盗窃符玺及议论国家法令的罪行；金禁是有关官吏贪污受贿的禁令，这两禁则是关于妨碍文书行政和行政官僚制度的核心。最后的“具”篇是为前五篇服务的总则，依然是为保障文书行政运作的篇目。
总之，《法经》之内容完全是以文书行政为中心的，为保障郡县制下编户齐民的推行而作。编户齐民是文书行政的基础，但二者均是以郡县制为中心的新国家体制的基础，《法经》正是从封建制转向郡县制的重要体现。受《法经》所示，各国也开始推郡县，制法典，以此解决文书行政引发的种种问题。可以说，在当时，《法经》对各国立法曾产生了很大影响。《法经》可以视为封建法典的蓝本，在我国法制史上具有重要的意义。（沈玮玮）
