贵州高院：以司法助力环境保护“最后一公里”

——司法保障助推贵州生态文明建设系列报道之三

　　在环境保护形势日益严峻的今天，整治环境污染，刻不容缓。2016年省政府工作报告指出：今后五年,贵州省重点实施两大战略行动,构建七大体系,实现七大突破。其中，“大力构建现代生态文明体系,在推动生产生活方式绿色化上实现重大突破”就是七大突破之一。

　　在贵州省“一四五”跨区域环保审判格局建立后，省高院通过不懈努力，大胆创新，勇于探索，充分发挥司法在环境治理中的作用，切实用法治手段和法治思维推动生态建设，着力推进环境民事公益诉讼，为满足人民群众对良好生态环境新期待、形成人与自然和谐发展现代化建设新格局贡献了应有的司法力量，以司法助力环境保护“最后一公里”。

　　从环保审判贵阳模式，到全省全面推开环保审判专门化

　　2007年11月，为了有效保护贵阳主要饮用水源地——红枫湖、百花湖、阿哈湖水库，在最高人民法院相关领导的提议和指导下，在省法院和贵阳市委的高度重视和支持下，全国首家两级环保审判专门机构——贵阳市中级人民法院环境保护审判庭及清镇市人民法院环保法庭（简称贵阳环保两庭）挂牌成立，至此，贵州省环保审判专门化实践开始。

　　据省高院生态环境审判庭庭长罗朝国介绍，针对上述水源地流域范围呈现跨区域特点，在管辖制度设计上采取在贵阳市全市范围内进行指定集中管辖环保民事、行政、刑事案件的模式。经过几年的积极探索和大胆实践，贵阳环保两庭的环保审判工作取得丰硕成果，得到了最高法院的认可，也得到了国内甚至国际环保司法理论及实务界和社会公众的广泛认同，创造了广为人知的诸如诉前禁令、异地恢复和替代履行、第三方监督和执行回访、原告诉讼费用缓减免等经验，被称为环保审判贵阳模式，为我国环保审判发展提供了成功的实证经验，在环保司法界具有重要影响。最高人民法院院长周强曾在多种场合屡次肯定贵阳环保两庭的实践成果。

　　随着在十八大报告中，生态文明建设首次被纳入“五位一体”的国家总体布局，环境保护工作被提升到了前所未有的高度。而贵州省委省政府更是提出了要将贵州省建成生态文明先行试验区，成立了生态文明建设领导小组，统筹贵州省各项生态文明建设工作。作为生态文明建设重要手段和法律保障，环保审判工作被寄予厚望，领导小组提出了进一步加大环保审判机构建设的要求。正是在这种大好形势下，早在2014年初，省高院审时度势，在总结贵阳模式成功经验的基础上，在全省全面推开了环保审判专门化。

　　从划定5个生态司法保护板块，到“一四五”跨区域环保审判格局建立

　　贵阳环保两庭集中管辖的经验证明，跨区域集中管辖，更加有利于针对环境污染存在跨区域性、扩散性的特点，通过确立统一的司法政策，推动各主体对环境污染进行综合施策、科学治理。

　　省高院经过充分调研，根据贵州大江大河流域及山脉走势，主要为乌江流域、赤水河流域、南盘江流域、清水江流域以及贵阳市的“两湖一库”流域等五大流域及其相邻地域，将全省划定了5个生态司法保护板块。

　　同时，省高院综合考虑各地法院审判力量分布、地理距离和交通条件等因素，选择在清镇市、仁怀市、遵义县、福泉市、普安县五个基层法院，及与五个基层法院对应的贵阳市、遵义市、黔南州、黔西南州四个中级法院和省高级法院设立生态环境审判庭或人民法庭。省高院通过指定管辖方式，指定上述4个中级法院和5个人民法庭在划定的生态环境司法保护板块内，实行生态环境保护民事、行政案件跨市、州级行政区域的集中管辖，由此构成了我省“一四五”跨区域环保审判格局。

　　据罗朝国介绍，实行环保案件跨区域集中管辖，有利于避免对跨区域环境污染分段治理，各自为政，治标不治本的问题；有利于针对区域内污染情况进行整体评估的基础上，统一司法政策和裁判尺度，实现司法裁判法律效果和社会效果的统一；有利于节约和整合审判资源，锻炼专业化法官队伍，推动环境案件的高质、高效审判。

　　由于实行跨行政区域集中管辖，地方行政力量跨区域干预能力降低，使得法院敢于受理一些在当地比较有影响的案件。如清镇环保法庭曾受理的中华环保联合会诉安顺市宏盛化工有限公司水污染责任纠纷案，黔南州福泉市法院曾受理的黔东南州岑巩县黎某诉相邻砖厂大气污染损害赔偿案等，取得了良好的法律效果和社会效果。其中金沙县人民检察院诉金沙县环保局怠于履行职权的行政公益诉讼案，是全国首例以检察院作为原告提起的跨区域环境行政公益诉讼案件。该案以环保局主动履行管理职责后检察院撤诉结案，但在全国引起了巨大反响，被视为行政公益诉讼的破冰之举。

　　从扩大环境民事公益诉讼案件受案范围，到生态环境保护案件“三审合一”审判模式

　　2014年7月最高人民法院下发《最高人民法院关于在部分地方人民法院推进环境民事公益诉讼审判工作的指导意见》，将贵州省选定为大力探索推进环境民事公益诉讼的五个省份之一。为正确贯彻环境民事公益诉讼法律规定，充分发挥人民法院审判职能作用，加大对环境公共利益的司法保护力度，探索在现有法律框架下进一步推进公益诉讼的途径，全面贯彻保护环境的基本国策，全力促进生态文明建设，省高院根据相关法律法规,在总结贵州省司法实践经验的基础上，结合贵州省生态环境保护审判工作实际需要，印发了贵州省环境民事公益诉讼指导意见。

　　该意见将危害水资源、水生生态系统安全案件；危害大气环境安全案件；危害土地环境安全案件；危害矿产资源安全案件；危害地质构造安全案件；危害森林、草原等陆生生态系统安全案件；危害珍稀动物、植物安全案件；固体废物污染案件；放射性污染、噪声污染、光污染案件；其他危害环境公共利益的民事案件共十大类环境民事公益诉讼案件列入人民法院受案范围。

　　该意见规定，人民法院审理环境民事公益诉讼案件，应组成合议庭适用普通程序审理，不得适用简易程序。合议庭的组成必要时应有相应的专家作为人民陪审员参加。并要求大力探索建立预约立案、网上立案等便利快速的立案机制，努力克服跨区域集中管辖给异地当事人带来的不便。鼓励有关法律中介组织积极参与公益行动，为提起环境民事公益诉讼的原告提供法律援助。

　　同时，为了有效整合审判资源、统一司法口径，理顺法院之间、法院部门之间工作关系，加强法院与公安、检察机关及行政执法部门的衔接配合；同时解决由于地域经济发展水平、群众法律意识及诉讼能力等方面的差异，导致地区之间的环境审判工作发展不平衡、部分法院环保庭受理的案件不足的问题，保证贵州省环保审判工作健康、平衡发展，省高院在充分调研的基础上，制定下发了《贵州省高级人民法院关于生态环境保护审判庭实行“三审合一”及调整部分案件受案范围的通知》，在明确环保庭实行“三审合一”的同时，对受案范围进行了调整。

　　该通知明确将贵州省环保案件“三审合一”分为三个层次：省法院生态环境保护审判庭就全省环保、资源类民事、行政、刑事案件实行“三审合一”；省法院指定集中管辖环保案件的四个中级法院实行相对的“三审合一”（即在现有集中管辖涉环境污染和生态破坏民事、行政案件的基础上，增加管辖其本院辖区内环境类刑事案件）；五个省法院指定集中管辖环保案件的基层法院亦比照中级法院模式，实行相对的“三审合一”。

　　根据通知规定，在“一四五”法院环保庭跨区域集中管辖环境污染、生态破坏民事、行政案件的基础上，比照最高法院环资庭的民事案件受案范围，将涉及资源类（如涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件），涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等民事、行政、刑事案件纳入环保庭管辖。

　　从大力推进环境民事公益诉讼，到环境公益诉讼逐渐成为贵州省品牌诉讼

　　据罗朝国介绍，自2007年贵阳环保两庭成立以来，贵州省对环境公益诉讼进行了大量有益的探索。先后审结由中华环保联合会、贵阳市公众教育中心等环保公益组织、环境行政机关、检察机关、甚至公民个人提起的多起环境民事公益诉讼及环境行政公益诉讼案件，案件类型最为全面，判决方式最为丰富，案件量居全国之首。贵州省的环境公益诉讼探索，为我国在民事诉讼法、环保法中正式建立公益诉讼制度提供了较为全面的司法实践素材，起到了巨大的推动作用；同时也为贵州省生态文明建设促进条例、贵阳市建设生态文明城市条例以及贵阳的城市规划布局等公共政策的形成，起到重要的促进作用。环境公益诉讼，逐渐成为我省的品牌诉讼。

　　“在各类环境诉讼中，环境公益诉讼无疑是最有影响力，最能彰显司法服务环境治理力量，最能调动社会公众参与的一种诉讼。”罗朝国称，公益诉讼是环境审判专门化获得必要性和正当性的根基所在。因此，如何大力推进贵州省环保公益诉讼，一直是省高院最为关注的问题。

　　2015年1月1日环保法正式生效以及最高院环境民事公益诉讼司法解释发布后，由于对公益诉讼原告主体限定过严，只有在设区的市级以上民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织才能提起公益诉讼。按照该规定，贵州省符合原告主体资格的社会组织只有一家，使得以主体多样化打造的我省环境公益诉讼受到一定影响。

　　为了应对这种不利局面，省高院参照最高法院环境民事公益诉讼司法解释的规定，结合贵州的实际情况，及时制定下发了《贵州省高级人民法院关于大力推进环境民事公益诉讼的意见》。在该意见中，省高院提出要在不违背环保法律和政策的基本精神及原则的前提下，对一些具体的法律规则限制有所突破，对法律及司法解释上一些没有明确的内容予以适当补充，以保障贵州省环境公益诉讼健康发展。

　　一是适当扩充主体范围，将原告主体由单一的公益组织扩展到检察机关、环境保护行政监督管理部门。省高院允许检察机关提起公益诉讼的做法，在此后全国人大授权最高检察院在十三个省开展检察机关提起公益诉讼试点工作的意见中得到了肯定；二是建立健全与环境民事公益诉讼需要相配套的相关机制。进一步明确专家证人制度、专家陪审员参与审判工作的相关规则，并发布了我省环保审判专家库名单；鼓励各级法院探索将公益诉讼代理纳入法律援助体系，探索公益诉讼资金管理制度，探索对公益诉讼原告的激励机制等。

　　据悉，在贵州省法院的大力推动和清镇等各环保公益诉讼案件管辖法院的共同努力下，贵州省2016年环境公益诉讼走势呈现良好势头，共受理了的12件环境公益诉讼案件，虽然总体数量不多，但占全国同期受理的62件环境公益诉讼案件的19%，彰显了贵州环境审判在环境治理中的决心和力量，起到良好的法律效果和社会效果。

　　记者手记

　　2015年6月，习近平总书记在贵州省调研时曾强调，要守住发展和生态两条底线，培植后发优势,奋力后发赶超,走出一条有别于东部、不同于西部其他省份的发展新路。这是总书记对贵州经济社会发展的明确要求。

　　“十二五”时期，在贵州省委、省政府的坚强领导下，贵州省深入推进生态文明先行示范区和绿色贵州建设,充分发挥生态环保“两把利剑”、“两个问责”作用，发出了“多彩贵州拒绝污染”的强音。

　　近年来，贵州省高院大胆创新，勇于探索，在全省推广环保审判专门化，探索环保案件跨区域集中管辖模式，大力推进环境民事公益诉讼，充分发挥司法在环境治理中的作用，切实用法治手段和法治思维推动生态建设，走出了一条既符合贵州省情，具有贵州特色，又可以复制推广的环境司法审判道路，为实现中华民族永续发展，建设美丽中国贡献了应有的司法力量。

　　环境民事公益公诉旨在最大程度发挥社会组织的作用，让更多人拿起法律的武器，通过司法渠道介入环境污染事件。在环境保护问题上，贵州省法院大门已经敞开，广大社会组织已有更多机会参与到环境诉讼案件中来。为了碧水蓝天，为了绿色家园，贵州省法院一直在努力。（付公宝）