2016年，中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立将年满3年，而为期3年的法律调整期限也将到期，上海自贸试验区各项制度创新、实验效果将面临一次全方位的评估与检阅。

　　回顾前面的两三年，“法治”与“改革”一直是其中的高频词，人们能够明显感觉到自贸试验区发展的法治路径日渐清晰，法治化营商环境已经成为自贸试验区探索和发展的核心竞争力和主要驱动力。

　　在4月1日华东政法大学举行的“自贸区法治建设蓝皮书发布会暨自贸区法治深化”研讨会上，与会专家表示，3年的法律调整期，上海自由贸易试验区交出了一份漂亮的法治答卷，收获了一批“可复制、可推广”的制度经验，也让世界对中国法治的进步有了一个新的认识。

　　当然，由于上海自贸试验区之“首创”性质，也决定了在打造自贸试验区立法体系中必定会遇到众多新的问题，这些问题也将成为未来自贸试验区发展亟待解决的问题。

　　与此同时，上海自贸试验区在短时间内建立的自贸试验区立法体系，奠定了我国自贸试验区立法的基本框架，其先验式的立法经验也应该成为其他自贸试验区的法治建设的范本。

　　亮点

　　立法引领五大制度创新

　　在2013年9月29日中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立之时，有人曾提出这样一个疑问：上海自贸试验区能否在世界经济减速的背景下“杀出一条血路”，释放更多的改革红利，收获“可复制、可推广”的制度经验？

　　面对这样的疑问，当时没有人能够回答。而3年即将过去，上海自贸区的决策者以及参与者们用事实给予了最肯定的回答。作为上海自贸试验区的“基本法”，《上海自贸试验区条例》集中反映了自贸试验区立法引领制度创新的全貌，投资开放、贸易便利、金融服务、综合监管和法治环境五方面的制度创新，谱写了上海自贸试验区法治建设的崭新篇章，也让上海自贸试验区奏响了立法引领制度创新的最强音。

　　在投资开放领域，上海自贸试验区实现了由“正面清单”向 “负面清单”管理模式的重大立法转变，对外商投资管理模式进行了改革。即在外资进入上海自贸试验区之前就对能够获得准入的领域与限制程度通过负面清单予以明示，但凡没有在清单上列明的内容，都可以视为可以自由准入的投资领域。迄今为止，上海市政府已经先后发布了两次负面清单，并且清单中的限制投资领域不断减少、投资限制措施逐渐开放。

　　在负面清单发布之后，这项重大立法转变也得到了众多外国投资者的一致认同，极大地推动了外资进入外资保险、外资银行等领域。而究其原因，负面清单管理模式遵循的是“除非法律禁止的，否则就是法律允许的”解释逻辑，体现的是“法无禁止即自由”的法律理念。

　　贸易便利化是上海自贸试验区建设的重要目标任务，3年中，上海自贸试验区在既有立法的基础上，着力改革原有监管理念，采取“一线放开、二线安全高效管住，区内流通自由”的原则，保证了自贸试验区内各项贸易的高效流转。同时积极开展海关和检验检疫监管制度的改革，规定包括海关和检验检疫推出通关无纸化、先报关后进港等改革措施。除此之外，上海自贸试验区还积极推行国际贸易单一窗口制度，形成了区内跨部门的贸易、运输、加工、仓储等业务的综合管理服务平台，而企业可通过单一窗口一次性递交各管理部门要求的标准化电子信息，处理结果也可以通过单一窗口反馈。通过这三项主要措施，贸易企业的时间成本得到大幅度减少，全面保证了上海自贸试验区国际贸易的通关迅捷。

　　金融领域开放也是上海自贸试验区制度创新的点睛之笔，按照国务院《总体方案》的设定目标，《上海自贸试验区条例》在人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理改革等方面都进行了立法先行先试，一年多以来的实践说明，上海自贸试验区的金融改革已经初见成效。

　　由于上海自贸试验区放松了对投资、贸易、金融等领域的事前准入监管，所以为了防范相关风险产生，监管体制也相应发生了改变，这一点上，上海自贸区专门加强了四大类事中、事后监管措施，包括在自贸试验区内建立国家安全审查与反垄断审查机制；加强区内信用管理，建立统一的监管信息平台，打击交易失信行为；将企业年检制改为年报制，同时建立企业经营异常名录制度，加大对不规范企业的事后监管；鼓励社会力量加入市场监管，推动行业协会、商会等制定行业管理标准和行业公约，加强行业自律。具体监管措施的首创也充分体现了上海自贸试验区对接国际、进一步提升竞争力的迫切需求。

　　而在践行透明度原则上，上海自贸试验区专门出台了包括规定上海自贸试验区的管理部门必须制定并公布政府的权利清单、在制定法规文件时必须向社会公众及厉害关系人公布草案并征求意见、建立行政异议制度和同一信息发布机制四项举措。

　　难点

　　“首创”决定立法体系无先例可循

　　上海自贸试验区“首创”之性质决定了打造自贸试验区的立法体系并无先例可循，《上海自贸试验区条例》作为一部独特的地方性法规，面临着全面深化改革时期地方立法的新挑战。

　　在自贸试验区各项先行先试举措的推进过程中，中央提出自贸试验区要大胆闯、大胆试、自主改，尽快形成一批可复制、可推广的新制度，加快在促进投资贸易便利、监管高效便捷、法治环境规范等方面先试出首批管用、有效的成果。但在自贸试验区的建设过程中，遇到了改革创新要求和依法办事准绳之间的矛盾。

　　对此，上海人人大常委会法工委主任丁伟认为，在上海自贸试验区的立法过程中，想要正确处理改革创新与依法办事准绳之间的矛盾，首先必须摒弃将两者截然对立的零和思维，要用辩证思维来思考运用法治方式推行改革创新。要将“大胆闯、大胆试、自主改”与“重大改革于法有据”看作一种对立统一的辩证关系。“大胆闯、大胆试、自主改”应在法治的轨道上推进，同时也要防止被“于法有据”所束缚。

　　地方立法受制性与立法前瞻性的关系是上海自贸试验区立法的第二个难点，中央提出自贸试验区要大胆探索，但并未对自贸试验区作出明确立法授权。这样，立法既是地方立法，又要对全国改革发展作出规定，在立法思路上就完全局限于已经存在的法律，将难以发挥立法的引领和推动作用。

　　对此，丁伟认为，处理两者的关系，不应局限于已有的法律和政策之中，应当进一步拓宽思路，打破思维定式，深刻领悟立法依据，通过对方向性规定的解读，理解立法本质，以体现立法的引领性、前瞻性，一定程度上解决可能滞后的问题。同时，科学厘定条款内容，在地方立法的权限范围内充分发散思维，为制度创新预留空间。

　　2013年9月18日国务院通过的《总体方案》是自贸试验区先行先试的政策性依据，无论是《上海自贸试验区条例》还是国家相关部门出台的各项相关政策，都要以《总体方案》为依据。但是，这其中存在的矛盾也不可避免。比如，在条例起草、审议过程中，如何准确区分政策性规定与法律的不同功能、作用，如何避免“政策入法”的痕迹，成为立法过程中需要把握的问题。处理好这一对矛盾，首先不能局限于中央出台的政策性规定，不能照搬政策性规定，将相关政策直接纳入地方立法。政策性规定只是一个总体的方向性规定，地方立方应当建立在准确解读政策性规定的基础上，对其核心内容进行概括、提炼，并将政策语言转化为“法言法语”。

　　因时上升、因地调整自贸试验区立法

　　上海自贸试验区的立法经验与特色集中体现于《上海自贸试验区条例》这一地方性法规之中，在华东政法大学中国自由贸易区法律研究院副院长贺小勇看来，这一条例规定的核心制度可以成为未来新设自贸试验区的参考，并且相关的内容应当作为中国自贸试验区未来立法的一般性制度。

　　上海自贸试验区在设立之初由于改革的紧迫性，最终采取了全国人大常委会以“决定”的方式授权国务院在自贸试验区内暂时调整有关法律规定的行政审批的方式。

　　然而，在一些专家看来，上海自贸试验区的授权立法的方式未必是一种最好的方式。一方面，这种授权立法方式是在时间紧迫的情况下才采取的，而且逐项授权的方式在实践中束缚了自贸试验区自主改革的围界。假如未来每项地方立法均要全国人大常委会作出一个“决定”，其耗费的时间与精力显然难以承受。

　　另一方面，广东、天津、福建三个自贸试验区的获批，预示着自贸试验区在中国已经不再是一个异类，而应成为拉动中国经济的新常态。

　　那么，这一背景也必然决定之前“零敲碎打”的逐项授权立法模式不再具有适应性了。所以我国的最高立法机关应当顺应自贸试验区的发展态势，适时考虑制定国家层面的《中国自贸试验区法》，提高自贸试验区的整体立法位阶。

　　我国未来自贸试验区的法治建设固然应体现普遍性的原则，但更应反映每个自贸试验区不同的创新领域和业态，而立法应当因地制宜地作出相应的调整。

　　首先，各个新设自贸试验区应当关注各自的地缘优势，有针对性地放松区域投资监管。其次，各个自贸试验区应当根据本区域内业态发展的成熟程度，有重点地支持新兴产业的发展。最后，在借鉴上海自贸试验区立法成果的基础上，各个新自贸试验区也应对制度的内容适时予以调整。