广东深圳检察院牵头建设“两法衔接”机制

2015-08-18 19:10:50　http://www.chinapeace.gov.cn/　来源：深圳晚报　

　　破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少；查处的案件中，行政处罚多、移送司法机关追究刑事责任少；判处的刑罚中，轻刑缓刑多、重刑实刑少。

　　毋庸讳言，这些现象在司法实践中或多或少的存在。有些行政执法机关因种种原因，将应当向司法机关移送的涉嫌构成犯罪的案件不移送，或者以行政处罚代替刑事处罚。而行政执法机关对查获的涉嫌构成犯罪的行政违法案件如何向司法机关移送，也缺乏明确的法律规定。在这种情况下，“两法衔接”的司法创新应运而生。

　　“两法衔接”，顾名思义就是行政执法与刑事司法衔接机制。广东省深圳市检察院牵头“两法衔接”工作机制，相较省内外其他城市，虽然起步较晚，但是起点高、成效比较显著，被评为2013年度深圳市“十大政法创新”。

　　探索历程

　　早在2001年7月，国务院就颁布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，此后，最高人民检察院、中共中央办公厅、国务院办公厅相继颁发了一系列有关“两法衔接”的规范性文件。

　　在“两法衔接”机制的建设方面，深圳的探索启动之路相对较早。自国务院部署“两法衔接”工作以来，南山、宝安、罗湖、盐田等区检察院分别与区公安机关、行政执法机关会签了规范性文件。可惜区级探索各自为政，无法形成覆盖全市统一的工作机制。

　　2012年，市委、市政府以开展“三打两建”专项工作为契机，将完善“两法”衔接机制列入年度的改革计划和依法治市工作要点，要求市检察院等有关部门积极推进。市委政法委多次组织召开会议，专题研究推动有关工作开展。市检察院在认真总结深圳推进“两法衔接”实践经验和学习借鉴兄弟省市成功经验的基础上，精心起草了“两法衔接”的相关实施办法、管理制度等文件，并联合科研单位开发了信息共享平台。

　　2012年8月27日，市委办公厅、市政府办公厅转发了市检察院等部门制定的《深圳市行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》和《深圳市行政执法与刑事司法信息共享平台管理规定》，要求全市相关部门贯彻执行。这标志着深圳“两法衔接”机制的正式建立，深圳“两法衔接”工作走向规范化、制度化。

　　初见成效

　　“两法衔接”工作包括行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，以及检察院对作出不起诉决定、人民法院对作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，向有关行政执法机关移送处理。

　　自“深圳市行政执法与刑事司法信息共享平台”2012年年底上线以来，全市共有169家单位加入，涉及检察院、公安、监察、城管、国地税、市场监管、烟草、药监等，开通用户587个，录入了2517件案件信息。

　　2013年，市检察院开展涉嫌危害食品安全犯罪专项监督检查行动，通过“两法衔接”平台，要求公安机关说明不立案理由60件，督促立案25件。2014年，市检察院依托“两法衔接”平台，又开展破坏环境资源和危害食品药品安全犯罪专项立案监督活动，对全市行政执法机关2011年以来查处的15000余宗相关案件进行集中核查，共监督行政执法机关移送案件152件155人，监督公安机关立案43件49人。

　　如盐田区检察院在对市场监管部门已作出行政处罚的深圳某公司假冒注册商标案进行审查时发现，该案已涉嫌构成犯罪，遂督促该部门将案件移送盐田区公安分局立案侦查。后经检察机关依法批捕、起诉，该公司法定代表人李某被依法判处有期徒刑1年零6个月，并处罚金3万元。从而避免一起“以罚代刑”案件的发生。

　　“两法衔接”规范了行政执法中的法律适用特别是刑法适用问题，确保行政执法中发现的刑事犯罪及时移交司法机关，避免降格处理和以罚代刑，更好地维护市场经济秩序和人民群众的合法权益，促进依法行政和公正司法。

　　以深圳湾海域非法捕捞为例，2014年渔政执法部门曾反映过该现象，由于跨层级跨区域，应当移送给哪个公安机关存在争议。市检察院积极研究协调，明确应当适用属地管辖原则，并指令南山区协调，确定由辖区公安机关管辖，有效地解决了此类案件“有案难移”的问题。

　　执法困境

　　“两法衔接”初步取得一些重要进展，相比全国各地推行了10年之久，成效又似乎不是那么令人满意。

　　相关统计数据显示，某省2008年至2011年行政执法机关共查处行政处罚案件323526件，移送公安机关仅4179件，移送率1.27%。2011年，深圳市某行政执法机关共查办案件11640件，移送公安机关126件，移送率1.08%。显然，如此之低的涉嫌犯罪案件移送率，与经济犯罪高发的实际并不相符。

　　这意味着有些涉嫌犯罪案件没有进入司法程序，一些犯罪分子没有受到刑事追究。这是一个不容回避的现实问题，“有案不移、有案难移、以罚代刑”的问题仍未得到根本解决。为何在法治不断进步的情况下，“两法衔接”还是陷入如此困境？

　　主要原因是，有些行政执法机关对“两法衔接”工作仍然不够重视，移送涉嫌犯罪案件的标准和程序存在一定争议。

　　寻觅出路

　　在检察机关对行政执法的监督问题上，有的行政执法机关对接受检察监督有抵触心理。“两法衔接”的工作较难开展。

　　深圳市检察院针对“两法衔接”实施中缺乏有效监督，执行刚性不足问题，联合“行政执法监督”的深圳市监察局，率先在全国出台《关于“两法衔接”中检察机关与监察机关建立联动监督机制的规定》，创造性地将行政监察法的手段和效力引入“两法衔接”工作，细化分工合作内容，通过联合检查、系统互联、线索移送、办案协作、责任追究等手段，有效解决了工作中一些环节缺乏有效监督、处罚刚性不足问题，杜绝监督“死角”。

　　目前，市监察局已通过开通行政执法电子监察系统授权用户，与市检察院共享案件办理信息，明确探索系统之间对接互联，实现案件的执法主体、程序、时限、裁量等行政执法要素与立案、批捕、起诉、判决等刑事司法信息自动推送。2014年1月，市检察院和市监察局组成联合监督检查组开始了涉嫌药品安全犯罪案件“两法衔接”专项监督检查行动。

相关报道